论行政不作为及其救济--免费论文(二)

    三、行政不作为的救济方式

    目前在我国的行政法学界中，通常将行政救济分为行政内救济和行政外救济。

    行政内救济是指行政相对人在其合法权益受到行政主体及其工作人员侵害时，由行政机关实施的救济。例如，行政复议。行政内救济在救济的适用范围上，以及救济手段的灵活运用上，都有其他救济形式所无法比拟的优越条件。但是，行政内救济其性质仍然具有行政性，其在救济程序上不可能象司法程序那样严密和规范，而且从整个行政系统来看，行政复议是一种自我监督的形式，因此，行政复议在对行政不作为违法的救济中，只能起到部分积极的作用。

    行政外救济，是指行政相对人在其合法权益受到行政主体及其工作人员侵害时，由行政机关以外的机关所提供的救济，主要包括立法机关或者司法机关实施的已形成为制度的救济。例如，申诉、行政诉讼以及行政赔偿等。

    （一）确认违法

    确认违法指经人民法院审查，确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经成立而宣告其为一种违法行为。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条规定“被告人履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的，可以作确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。”当作为义务的履行如果无必要或无可能责令行政主体继续履行，或者行政主体由于时机不成熟不能履行义务得到行政相对人理解时，再责令履行义务就会失去意义，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法。

    比如，有个案例：2013年，江苏省南通市开发区某小区内两个门面店主因空油桶堆放问题引发纠纷，进而引发殴打。开发区分局将该纠纷正式作为治安案件立案，并多次组织双方调解。其中一人被传唤接受询问时明确表示不同意调解。后来二人以开发区分局不履行治安管理行政处罚法定职责为由，向法院提起行政诉讼，要求确认被告未在法律规定期限内作出治安处罚决定行为违法。在诉讼期间，被告根据《治安管理处罚法》的规定分别对涉案人员作出行政处罚决定。南通市港闸区人民法院一审认为，被告作出行政处罚决定，办案期限明显超过了法律规定的一般办案期限，也超过了最长六十日的办案期限。据此，判决确认被告未在法律规定的期限内作出行政处罚决定行为违法。一审宣判后，双方当事人均未上诉。

    在现代法治国家，一个明显违反法定期限的行政行为，即使实体内容完全合法，也会因为超过办案期限而被贴上违法的标签。

    （二）责令赔偿

    责令赔偿是指经有权国家机关审查，确认行政不作为已成立，且给行政相对人造成了现实的、确定的损失，从而责令行政主体予以赔偿的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是赔偿判决;体现在行政复议上就是行政复议机关的行政赔偿的行政复议决定。行政不作为对相对人合法权益造成损害的，要给予赔偿。但责令赔偿还必须符合下列两个条件：一方面，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的而非假想的，是直接的而非间接的；另一方面，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系。所谓因果关系是指只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害，两者之间就存在因果关系。

    比如，有个案例：2006年3月3日凌晨3时许，被害人刘某路过甘肃省某储蓄所门前时，遭到罪犯苏福堂等3人的拦路抢劫。刘被刺伤后喊叫求救，个体司机胡某及路人梁某等人听到呼救后，先后用手机于三次拨打“110” 电话报警，但“110”与“120”互相推诿。梁某于4时24分20秒再次给“110”打电话报警后，“110”值班接警人员于6时23分35秒电话指令桥南派出所出警。此时被害人因失血过多已经死亡。被害人的近亲属张某等五人以公安机关行政不作为为由向天水市公安局麦积分局提出行政赔偿申请，该局作出不予行政赔偿的决定。张某等五人遂以该局为被告，向法院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿刘伟洲死亡赔偿金和丧葬费，被扶养人生活费等。天水市麦积区人民法院一审认为，本案天水市公安局麦积分局应当按国家规定支付死亡赔偿金、丧葬费总额的20%份额。一审宣判后，张某等五人认为判决以20%承担赔偿责任太少、被告天水市公安局麦积分局则认为不应予以赔偿，双方均不服提出上诉。在天水市中级人民法院二审期间，经该院主持调解，双方当事人于2014年4月25日达成调解协议。

    本案典型意义在于不仅违法实施行政处罚、行政强制等侵权行为可能承担赔偿责任，因不依法履行职责、不及时救助群众，造成人身、财产损害的，同样可能承担赔偿责任。

    （三）责令限期履行

    责令限期履行是指经有权国家机关审查，认定行政主体及其工作人员没有履行其作为的义务而该义务还有履行的必要性和可能性时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是履行判决;体现在行政复议上就是行政复议机关的限期履行的行政复议决定。它的选用须符合两个条件：一方面，行政不作为已成既成的事实；另一方面，该作为义务仍然有履行的可能和必要。

    比如，有个案例是这样的：李女士等4人在湖北省某市各自拥有门面房，手续齐全。2013年，门面房面临拆迁，拆迁方分别找到他们，要求签署对被拆迁人十分不合理的补偿协议，而且有关部门没有未出示任何房屋征收文件，就欲对房屋进行强行征收。李女士等不同意补偿方案，于是拆迁方开始组织社会力量采取不法手段对他们进行寻衅滋扰，恣意破坏4人的合法财产。面对拆迁方蛮不讲理的行径，李女士等4人向某市城乡规划局提出政府信息公开申请，申请获得拟在当事人的门面房所在区域上进行建设的建设工程规划等多项许可文件及申报材料。申请材料寄出后，某市城乡规划局却迟迟没有对4人的信息公开申请作出答复。于是，在法律规定的信息公开答复期限届满后，当事人将某市城乡规划局的行政不作为行为复议到孝感市人民政府。某市人民政府作出《行政复议决定书》，确认某市城乡规划局未履行法定职责、构成行政不作为，责令某市城乡规划局在收到该决定之日起10日内对李女士等4人提出的政府信息公开申请进行答复。