浅析地方政府与企业的关系

一、地方政府的界定3

二、市场经济条件下地方政府的角色定位及其与企业的关系3

三、地方政府的决策取向5

结束语及答谢词8

参考文献9

内容摘要

政府与企业的关系问题，一直为经济学界所关注。在我国经济体制变革过程中，政企关系的改革始终是牵动政府和企业神经的关键问题。自从改革伊始，政企分开就一直是国有企业改革的重要内容之一。但政府与企业，特别是地方政府与辖区企业之间，即使产权关系已经明晰，也不可能完全脱离关系，因为地方经济增长、就业、税收等问题都离不开辖区企业的良好发展，辖区企业的良好发展也离不开地方政府在环境、政策、资金等方面的大力支持。

地方政府既作为宏观管理者为辖区企业提供公共产品，又作为市场参与者跟企业进行交易，而辖区企业通过提供税收、增加就业等服务于地方经济发展和社会稳定。地方政府要谋求最大化的执政效益，就需要在争取企业资源（改善投资环境、给予政策扶持等）和索取企业效益（税收、就业等）中找到最佳平衡点，以此确定其决策取向。一方面，地方政府像不同的子公司那样来实施自己的行为，为了吸引更多的资源流入本地区，各地方政府之间在基础设施建设、税收优惠政策、营销策略体系等方面展开竞争，通过优化和宣传投资环境来吸引企业落户发展；另一方面，地方政府承担着垄断性地提供公共设施的职责，并掌握了对公共设施进行差别定价的能力，地方政府的理性选择是将有限的公共设施分配给能为地方带来更多财税、就业、品牌等综合效应的企业。因此，地方政府与企业的关系是双方理性选择的结果，在当前中国经济运行的过渡时期，地方政府的政策对企业发展仍具有十分重要的影响，但随着改革开放的深入，地方政府将最终回归到主要为企业提供公共产品和服务的角色。

关键词：政府 企业 政企关系 政策

浅析地方政府与企业的关系

政府与企业的关系问题，一直为经济学界所关注。在我国经济体制变革过程中，政企关系的改革始终是牵动政府和企业神经的关键问题。自从改革伊始，政企分开就一直是国有企业改革的重要内容之一。但政府与企业，特别是地方政府与辖区企业之间，即使产权关系已经明晰，也不可能完全脱离关系，因为地方经济增长、就业、税收等问题都离不开辖区企业的良好发展，辖区企业的良好发展也离不开地方政府在环境、政策、资金等方面的大力支持。

一、地方政府的界定

地方政府指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓，汉语简称“地方”。

现代社会，地方政府的特点是，与中央政府相比，具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等；很多国家民族自治地区较一般的地方政府具有较大的权利如立法权等；在中国还存在自治地方，香港和澳门在脱离殖民统治以后，成为为中国的特别行政区，和同行政地位的省和直辖市相比，中央政府给予更大的权力。

中国的地方政府除特别行政区以外分为四级，即省级、市级、县级和乡镇级。地方政府自1950年开始至1980年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年代以后转为四级为主，三级和四级并存。企业接触最多的是具有更多行政审批和事权职能的地方政府，本文将研究对象限定为县级政府。

二、市场经济条件下地方政府的角色定位及其与企业的关系

（一）地方政府的角色定位：区域经济调控主体和区域经济利益主体。

随着市场经济体制的建立，我国政府与企业的关系一般被定义为“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。政府的职能应政企分开的原则进行转变，政府的经济管理职能要真正转到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，使不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，从而为企业创造一个公平的竞争环境，使企业的行为符合社会的需要。由此可见，政府的作用被限定在提供公共产品和解决市场失灵。对于企业的经营活动，政府不应干预。对于宏观经济政策制订者——中央政府而言，上述职能的划分可能是精准的，但对于地方政府，尤其是处于政府行政序列中级别较低的县级政府，其具体职能与企业的关系还表现出一种特殊性。

县级政府在地方经济发展中实际上扮演了双重角色：区域经济调控主体和区域经济利益主体。作为区域经济调控主体，一方面是中央政府及省、市级政府宏观调控政策的执行者和落实者，另一方面是中观调控者，通过区域产业政策促进本地区经济发展。作为区域经济利益主体，地方政府尤其是县级政府最关注的目标有两个——税收和就业，这两个目标的实现必须以地方经济发展为依托，这又被称为地方政府的“准市场主体”地位。从地方政府作为“准市场主体”的角度看，它给辖区企业提供公共产品，而辖区企业是地方就业和税收的主要源泉。

（二）地方政府与辖区企业的关系：交易成本经济学视角的分析。

任何交易都是以合同关系进行的。合同不论其形式，都包含了规范交易的治理条款，不同的交易对应着不同的合同。组织在实质上是不同的治理结构，是保证合同关系完整性和可靠性的组织框架，不同的治理结构对应着不同的合同和交易。地方政府与辖区企业之间的交易关系，可以从交易频率、资产专用性和不确定性三个维度进行分析。

首先，政府与企业间的三种交易是经常性发生的，这种判断来源于我国转轨时期的特点。在转轨时期，要素市场的欠发达使企业发展所需的许多资源掌握在政府手中，企业不能从市场中得到这些资源，必须依靠政府提供。一些具有公共产品性质的资源由政府根据自身偏好提供，形成了政府以经济利益对企业的引诱，许多企业经营者相当多的精力也支付在与政府各个部门的打交道之中。

其次，政企双方对达成交易进行了较强的专用性投资。双方的专用性投资主要有以下几种：（1）地点专用性投资，包括政府对公共设施进行的地点专用性投资及企业新建厂房的地点专用性投资。如笔者所在的肇庆市，市政府为了促进地区产业政策的落实，采取了集中布点建设开发区的办法，这些开发区配合城市的扩张，政府先期对这些地区的公共设施进行了较大规模的投资。企业根据政府的产业政策导向，在开发区新建厂房、购置设备。（2）奉献专用性投资。主要表现为根据政府的产业政策导向，由政府和企业分别做出的根据政府偏好的投资。如笔者所在的肇庆高新区，履行政府职能的区管委会根据本地区现有的工业布局及优势制订出了有目的的产业政策，并以此为依据进行规章建设及必要的投资。企业响应政府的产业政策，做出了扩大生产规模的专用性投资。（3）信誉专用性投资。政府提供的“商品”并不是以正式合约的形式存在，很多是对远期投资的承诺而进行的，具有较强的不可证实性。同样，企业为了获得政府在政策、资金方面的支持也对项目的回报进行了必要的承诺。此外，政府和企业还分别进行了程度不同的人力资本专用性投资。专用性投资的存在使交易能够持续进行，对双方来说都具有特别重要的意义。

最后，对双方交易的不确定性较难进行定性的度量。不确定性来自于有限理性和机会主义，是客观存在的，但与交易的频率和专用性投资并不是同一层次上的概念。不确定性既是交易频率和专用性投资变化的原因，也是这两个方面变化的结果，在进行了专用性投资的情况下，不确定性的增加需要对交易设计“应变”机制。交易的不同特点决定了不同的治理结构。对于经常发生的、需要专用性投资的交易来说，适应于关系性缔约活动，与此适应的治理结构为双边规制或统一规制。不确定性的增加需要治理结构更具应变能力。当不确定性很大时，统一规制会取代双边规制。政企关系从原先的纵向一体化治理结构向双边结构转化的过程，是纵向一体化的分解过程，分解的目标是政企分开，理想的状况是采用市场规制结婚。在这个分解过程中，对交易的每一方而言，都有几个作用相反的力量在共同起作用。由于政府收入的不确定性减小，政府愿意政企关系分开，完全摆脱企业经营失败的风险；同时，政府对企业的干预能够取得一定的控制权，比如收取管理费或向企业进行一些不合理的摊派来解决财政经费不足等问题，所以政府又保持着对企业的一定控制权。对企业来讲，一方面，企业愿意取得完全的经营自主权，独自掌握企业剩余索取权和控制权，也有动力进行政企关系的完全分离；另一方面，由于企业承担着更多的社会职能和政策性负担，加上企业在成立时往往是政府的意志主导、而不是市场选择的结果，因而面临更大的经营失败风险。这些风险发生时，企业更愿意让政府分担一些责任，所以企业有时也愿意政府掌握一定的控制权，企业中普遍存在的“出了问题找市长而不找市场”即是这种关系的表现。此外，企业和政府关系密切，可能会得到较多的行政许可、转移支付等，获得额外收益，所以企业也愿意和政府保持更紧密的关系。

三、地方政府的决策取向

在成熟的市场经济国家中，企业和消费者是市场运行的主体，宏观调控的职能由中央政府承担，地方政府的主要经济职能是提供地方公共产品，不得干预企业的经营活动，而且掌管的资源和调控权也十分有限。然而，这样一种市场运作体系并不符合过渡时期中国经济运行的现实。（1）随着我国政府体制放权让利的改革，中央政府将越来越多职能下放到地方，下放的最低级别为县级政府。县级政府拥有了更多的事权与财权，许多事务如工商、规划等都实行属地化管理，使县级政府事权范围直接延伸至企业。（2）分税制改革使地方政府有权力掌握了地方经济的部分控制权和剩余索取权，地方财政收入在财政总收入的比重有所上升，近年来稳定在70%左右。这使得地方政府在这一时期不仅获得了区域内国有经济的剩余分享权和控制权，而且其区域调控权限和微观管制职能在一定程度上还得到了强化，成为具有独立经济利益和分散决策权的重要主体，周时也引起了不同地方政府间的竞争。由此也就表现出，推动经济增长的竞争不仅是通过企业展开的，而且地区间的竞争和攀比使得省际、市际、县际关系逐步市场化，促进了计划经济向市场经济的过渡。地方政府尤其是县级政府在拥有相当数量可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不同仅是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织，成为具有独立经济利益和分散决策权的重要主体。有人认为，地方政府间的竞争是促进中国经济稳定增长的最重要原因，并将这种通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的模式称为“维护市场的经济联邦制”。

基于过渡时期中国经济运行的现实，各个地方政府就像不同的子公司那样来实施自己的行为，为了吸引更多的资源流入本地区，各地方政府之间在基础设施建设、税收优惠政策等方面展开竞争，并频繁举办各种类型的招商引资会、项目推介会进行营销，促进投资环境的不断优化和对外影响的不断扩大。地方政府为了吸引外部资源而展开竞争，优化了本地区的投资环境，实际上是为本地区企业提供公共产品。如笔者所在的肇庆高新区，履行政府职能的区管委会把招商引资确定为全区工作的“生命线”，为吸引企业落户，近年来投入100多亿元高标准推进以交通、水利、电力、燃气、环保、通信等为重点的基础设施建设，投资发展环境得到质的提升，公共产品的数量和质量迅速提高，吸引了一大批企业落户发展；设立了总额为1亿元的科技发展基金，制定了高端项目、高端人才落户奖励等一系列扶持政策，进一步增强了对企业的吸引力；每年举办大型的“大旺金秋”经贸洽谈会和组织参加其他小型的专业招商会，大力宣传投资发展环境，吸引了无数投资者慕名而来。

与此同时，地方政府承担着垄断性地提供公共设施的职责，并掌握了对公共设施进行差别定价的能力，公共设施的供给从总体上是供不应求的，比如水、电、路等基础设施成为地方经济发展的制约因素。在公共设施供给数量的约束状态下，地方政府的理性选择是对公共设施进行差别定价，定价原则是将有限的公共设施分配给能为地方带来财税、就业、品牌等更大综合效应的企业。这在实践中表现为地方政府积极为企业规模的扩大、效益的提高、影响的扩大等提供公共设施方面的便利以及政策扶持、资金支持等方面的特殊倾斜。如笔者所在的肇庆高新区，履行政府职能的区管委会制定了《项目准入办法》，对拟入园企业的投资强度、创税效益、环保水平等都提出了明确要求，只有符合条件的企业才能落户发展；制定了财政奖励政策，每年对经济总量、创税效益、专利数量、品牌知名度等达到一定标准的落户企业给予财政资金奖励；在错峰用电时期，对优质企业给予优先保证用电需求；对于重点企业，成立专责小组帮扶企业解决生产经营难题等。

综上所述，地方政府与企业的关系是双方理性选择的结果，在一定程度上也是市场化进程的函数，市场化程度越高，地方政府与企业的关系也会更接近于市场规制模式。在当前中国经济运行的过渡时期，地方政府的政策对企业发展仍具有十分重要的影响。但可以肯定，随着改革开放的深入，政府行为的日趋规范，行业协会、非营利性组织的建设和完善，地方政府与企业的关系会逐渐朝市场规制的方向转化，地方政府将最终回归到主要为企业提供公共产品和服务的角色。

结束语及答谢词

本论文是在我的导师石江华教授的亲切关怀和悉心指导下完成的。他严肃的科学态度，严谨的治学精神，一丝不苟、精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。从课题的选择到论文的最终完成，他都始终给予我细心的指导和不懈的支持，他循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。两年多来，他不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想上给我以无微不至的关怀，在此谨向石江华教授致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

在此，我还要感谢在一起愉快度过两年学习生活的各位同学，正是由于你们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本论文的顺利完成。特别要感谢我的学姐李明明同学，她对本课题做了不少工作，给予我不少的帮助。

在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意。最后，我还要感谢培养我长大含辛茹苦的父母，谢谢你们！

参考文献

1、黄少安，制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释，1999；

2、黄少安、魏建，国有中小企业产权制度变革及政府在变革进程中的角色，2000；

3、毛传新，转轨中的地方政府行为主体：一种分析框架，2001；

4、李增刚、董丽娃，地方政府与辖区企业关系的理论分析，2006。