论我国的行政立法监督(二)

    （1）首先，可以使国务院有更多的自主性。中国的抽象授权没有具体列举国务院行政立法的权限和事项，只是规定国务院可以根据宪法和法律制定行政法规，宪法同时又规定国务院有权向全国人大或其常委会提出包括法律案在内的议案，这就是说，国务院既享有行政法规的制定权，又享有向全国人大或其常委会的立法提案权。由于宪法和法律没有明确规定国务院制定行政法规的立法事项或规定什么是立法提案权事项，就使国务院具有了相当程度的决定对某种或某些事项是采用行政法规形式还是采用法律形式的较大的自主权。例如。对于食品卫生，从宪法、法律没有明确规定应由权力机关立法还是应由行政机关立法的这个意义上讲，国务院既可以行政立法规定之，也可通过行使立法提案权将之交由国家权力机关定之。

    （2）其次，可以使国务院有更多的灵活性。在许多国家，议会立法程序与行政立法程序有一定的不同，最主要的不同在于行政立法程序相对简单、便捷，在时间、手续、方式等方面都具有行政管理讲求效率的特征。在中国也不例外。这种立法程序上的区别与国务院立法事项未做明确划分的实体权力相结合，使国务院行政立法必然具有较多的灵活性。一方面，国务院可以把它认为需由行政法规规定的事项由行政法规加以规定，或者把认为需由人大立法的事项以法案形式提交全国人大或其常委会。由于需要基本上是主观的，在没有客观标准限制的情况下，难免不具有较多的随意性，这也就意味着，国务院在人大立法与其本身行政立法的立法权限上有较多的灵活性。另一方面，行政法规立法程序的简便易行，可以使国务院在通过立法手段追求效率的过程中更灵活高效地达到目的。

    宪法对国务院授予了广泛的行政立法权，几乎可以说，凡属国务院职权范围内的事项，国务院均可根据宪法、法律行使制定行政法规的权力。

     2、法律授权

    在中国，法律授权基本上是一种具体授权，是国家最高权力机关以授权决定或其他立法形式就某个具体事项或某方面具体事项授权国务院或其他机关制定法规的权力。对行政机关而言，中国法律授权的形式主要有两种：一种形式是，全国人大或其常委会通过授权决定，授予国务院单项或某方面的立法权。例如，1983年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院对职工退休退职办法进行修改和补充。1984年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例 （草案）。另一种形式是，全国人大或其常委会在所制定的法律中，明确授予国务院或国务院有关部委可对该法律制定施行细则的权力。例如，《中华人民共和国涉外经济合同法》第四十二条规定，“国务院依据本法制定实施细则”。《中华人民共和国矿产资源法》第四十八条规定，该法的实施细则由国务院负责制定。《中华人民共和国外资企业法》第二十三条规定，“国务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。”

     上述两种授权都属具体授权，但也有一定区别，主要表现在：

    1、两者的授权形式不同。一个是以授权决定授予立法权，另一个是在所制定的法律中授予立法权，前者属于专门授权，后者属于附带授权。

    2、两者的授权内容不同。授权决定授予的立法内容既可以对某项或某方面事项做一般的立法规定，也可以是具体的施行性规定，还可以是两者兼而有之，授予什么内容均取决于授权决定的要求和立法的实际需要；法律中授权的内容通常只局限于实施细则等施行性规定的内容。

    3、两者的授权对象不同。在行政机关范围内，授权决定目前还只适用于国务院，也就是说，授予行政机关制定法律（狭义的）的某些立法权，最高国家权力机关只对最高国家行政机关使用这种授权办法，而不对国务院以下的行政机关搞“越级授权”；法律中授权的对象既可以是国务院，也可以是国务院所属部委（但通常须经国务院批准方能生效）。

    4、两者的法律效力等级（位阶）不同。授权决定的立法，其效力等级由授权法定之。

     三、我国目前的监督体制

    （一）我国目前立法监督体制的主要构成方式

    1、立法审批

     立法审批具有立法和监督的二重性。在立法过程中上级机关主要通过对如下几方面的内容对立法活动进行事前的监督：A、立法主体资格的审查，立法主体是否具备相应的资格B、立法活动是否在立法权限范围内行使立法权C、立法程序是否遵循相应的立法程序D、立法内容是否违背宪法和法律E、上下级行政机关所立之法是否予盾和冲突。

    上级机关通过上述几方面对立法过程的审查与监督后，如果发现立法活动不符合相关的条件，则上级机关（批准机关）可以不予批准，使该法规不能生效。这种将监督功能前置的活动，更能防止不当的行政法规给行政相对人带来负面影响以及造成损失。

    例如根据立法法规定，对以下地方立法应当经批准才能生效：

    （1）民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例；

    （2）较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；

    2、立法备案

    立法备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30日之内。但是备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。

    3、 立法改变和撤销

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