腐败现象与行政监督体系的完善

目 录

一、反腐败法制监督的现状

二、 加强制度建设是预防和治理腐败的客观需要 

三、建立科学完善的预防和治理腐败的制度

四、进一步健全完善对公共权力的监督体系 

内 容 摘 要

权力制衡机制的不完善，不能有效地遇制腐败现象的产生，是腐败滋生蔓延的重要原因。历史经验表明，没有监督的权力容易导致腐败。权力是社会关系的产物，是维系社会秩序的关键所在。要使权力正常运作，就必须在整个权力结构中，建立一种严密的．强有力的制约机制。这是本文讨论的主旨。

腐败现象与行政监督体系的完善

权力制衡机制的不完善，不能有效地遇制腐败现象的产生，是腐败滋生蔓延的重要原因。历史经验表明，没有监督的权力容易导致腐败。权力是社会关系的产物，是维系社会秩序的关键所在。要使权力正常运作，就必须在整个权力结构中，建立一种严密的．强有力的制约机制。

一、反腐败法制监督的现状

中国的十三届四中全会特别是十四大以来，法制监督机制的逐步建立和完善，使反腐败斗争取得新的明显成效，党政机关和干部队伍中腐败现象蔓延的势头正逐步得到遏制，一些诱发腐败的深层次问题正得到解决，反腐败斗争沿着标本兼治、逐步加大治本力度的轨道，平稳、健康地不断向纵深发展。

（一）十年法制监督取得显著成效。

廉政兴邦，腐败亡国，这是历史一再昭示的真理。“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“在党内决不允许腐败分子有藏身之地”，总书记字字千钧的讲话，宣示了党中央严惩腐败的坚定决心。13年来，法制监督机制的逐步建立和不断完善，使反腐败斗争取得显著成效。

党员领导干部从政行为规范得到进一步调整和充实，廉洁从政准则落实情况的监督检查力度不断加大，领导干部廉洁自律的重点工作取得新进展，领导干部廉洁从政自觉性进一步增强。

（二）反腐败法制监督机制的建设任重道远

有些人认为腐败越反越多，情节越反越严重，似乎法制监督的作用在反腐败工作中出了问题。但从十多年来取得的成效看，这正是下大力建立法制监督机制的结果，正是反腐败胜利的前兆。从中央纪委、监督部公布的材料说明，近几年查办了大案要案，大多数发生在1993年至1997年之间；从1999年以来，纪检监察机关收到了检举控告信件呈逐年下降之势。

作为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党，作为一个正在全面改革开放条件下领导国家建设的党，自身可能滋生的腐败，成为新的历史时期中国面临的最危险的敌人。作为执政党，能不能继续勇敢地割除身上的毒瘤痈疽，进一步加大反腐败斗争和法制监督机制建设的力度，并取得今人民满意的成就，是中国能否保自身生存和发展的重大考验。15年来，我国在反腐败法制监督机制的建设上取得的成就来之不易，意义重大，但任重道远。

（三）一系列廉政建设的法律法规的出台使法制监督机制逐步走向法制化。

反腐倡廉，必须标本兼治，综合治理，在逐步加大治本力度上下功夫。10多年来，一系列重大决策和部署陆续出台，特别是中国党内监督的两个《条例》的颁布，使法制监督更趋完善。

开展“三讲”教育、农村“三个代表”重要思想学教活动和以“三个代表”为主要内容的保持先进性的教育活动的广泛开展，思想教育领域的一系列重大举措如春风化雨，努力在每个党员干部的思想深处筑起反腐倡廉的牢固防线。

    二、加强制度建设是预防和治理腐败的客观需要 

首先，反腐倡廉，既要治标，更要治本。 应当说，我们党对反腐败工作的态度是坚决的，措施是有力的，但由于文化的、体制的、传统的、制度的、社会的等诸多原因，反腐倡廉的社会效果非常有限。许多地方采取了诸如“廉政提示短信息”、“廉政协议”、“公益广告”、“警示教育基地”以及评选“贤内助”、“廉洁自律”好干部等思想教育方法，对领导干部起到了一定的教育作用，收到了一定的自律效果。

其次，反腐败斗争的长期性和复杂性决定了加强制度建设的必然性。 预防和治理腐败 涉及到体制改革、法制建设、道德规范等许多复杂的深层次问题，况且消极腐败现象具有很大的渗透性，工作中任何一种纰漏都有可能为消极腐败现象的滋生和蔓延提供机会。当前，我们的法制建设相对滞后，一些法律、法规规定与现实相脱节，一些问题无法可依，一些反腐败规定政策性、原则性和号召性居多，在实际过程中难于操作，给腐败分子以可乘之机。这就决定了腐败的克服和制约必须采取从源头抓起、综合治理的手段，只有从源头治理腐败，逐步地从专项治理向综合治理发展，从扼制治理向预防治理发展，从对腐败的后果治理向腐败的源头治理发展，从临时应急措施向根本制度建设发展，才能彻底清除腐败现象产生的土壤和条件，从而有效地防止腐败现象的发生和发展。 

第三，建立制度规范是强化对公共权力监督的关键。 对公共权力制约失衡，是消极腐败现象滋生蔓延的机制原因。我们常说， 预防和治理腐败，教育是基础，法制是保证，监督是关键，而要形成高效有力的监督机制，则有赖于制度建设的科学完备和不断完善。没有切实可行的制度规范，就难以实施有效的监督。我们现行的监督机关相对独立性差，许多监督制度形同虚设，监督机关整体效能难于充分发挥。 

   三、建立科学完善的预防和治理腐败的制度 

    以科学严密的法规来预防腐败、治理腐败，并且实现良法而治是现代社会的公理。腐败问题虽然是世界性难题，但世界上也有不少预防和治理腐败问题较为成功的国家和地区。比如日本的《国家公务员伦理法》，规程严格、罚则分明。该伦理法规程明确规定：原则上禁止公务员接受利益相关者的赠礼与招待。如果接受利益相关者提供的招待或者是高尔夫等娱乐消费，将给予降薪或者警告的处分。即使对方不是利益相关者，也不允许经常接受对方的招待。新加坡、我国香港特别行政区对公务员的行政行为就规定得更加细致，更具操作性了。因此可见，我们必须按照社会主义市场经济体制的要求，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，不断健全完善廉政勤政的各项制度，使之具有科学性、针对性和可操作性，以制度来规范公职人员尤其是领导干部的行为，以制度管人、理财、办事，堵塞各种漏洞，防范于未然。笔者认为，必须在以下几个主要方面上下功夫： 

    一要强化人们的制度约束观念。 江泽民同志指出：“法律制度是要靠人来制定，也要靠人来具体执行和遵守，所以人的素质非常重要。”中国古代是个官本位的国家， 几千年的“以吏为师”的道德观念、“刑不上大夫”的特权观念、“法自君出”的人治观念等等，还根深蒂固地影响着人们的思维习惯和行为，并在现实中不同程度地表现出来。如“只要是领导就比我高明”、“领导讲话就是真理”的潜意识占据一定市场，由此导致了有关法律也制定了不少，但在实际操作中却有诸多困难，制度难以落实到位。这就向我们提出了一个非常现实的问题，那就是要切实增强广大公民特别是公职人员和领导干部自觉接受制度约束和监督的观念。 

    人们自觉接受法律及其制度管理的观念，反映了一个社会文明进步的程度。一个文明发达程度越高的社会，人们接受法律及其制度管理的自觉性必然越高。离开人们对制度规范的认同和遵守，一切科学严密、甚至美好的制度都将成为空中楼阁。因此，在我们这样的国度里，提高广大干部群众特别是公职人员和领导干部的法律意识、制度意识，任重而道远，必须把它作为重中之重的工作，认真抓紧抓好抓落实。要在广大公民中大力开展法律教育、道德规范教育，采取政治的、经济的、法律的、行政的、道德的、社会的多种措施、手段，通过提高国家公务员及全民的思想、道德素质和法制观念，不断形成以德治国和以法治国的思想理念，让遵纪守法成为人们的思维习惯和行为，造就一个良好的守法执法的社会环境，使法律及其制度规范真正被群众所认同、所遵守。只有这样，才能在全社会达到以制度约束人，以制度管理人的良好愿望。 

       二要健全完善各项制度。 要健全制度保障体系，努力形成配套完善的预防和治理腐败的制度规范。 有的专家认为： 一套完美的反腐败制度应该是有明确标准的，它应该包括：第一，创设从物质到精神的一系列制度，使掌权者即使想实施腐败行为，也会因心念优厚待遇丧失之虞而放弃贪欲；第二，健全完善监督制约制度以及严格的职权行使程序，使掌权者无法实施腐败行为；第三，完善严密的刑事、民事、行政惩罚制度，使掌权者慑于罚则的威力而不敢实施腐败行为。总之，我们要建立起中国特色的党风廉政和反腐败法规制度体系。这个体系要以宪法和党章为依据，由党中央、全国人大、国务院和中央纪委、监察部制定或认可，包括其他有党内法规制定权或国家立法权的党组织、地方人大、行政机关制定或认可的，有若干党风廉政和反腐败法规门类及其所包括的不同法规、规范所组成的相互联系的统一整体。 

    要通过体制创新逐步铲除腐败现象产生的土壤和条件。反腐倡廉是一个社会系统工程，需要各方面协调配合和共同努力，需要与经济建设、民主政治建设、精神文明建设等工作紧密结合。要通过加强立法，制定、修改和完善党风廉正法规制度，建立防范性的法制约束，加强惩治性的法制约束， 将预防腐败现象寓于各项重要政策和措施之中。为此，我们在制定经济、社会、文化发展的政策，出台重大的改革措施，制定法律、法规和规章，都要把反腐倡廉的有关制度作为有机组成部分考虑进去，做到未雨绸缪，预防在先。 

     三要建立责任政府。 众所周知，由于利益的刚性驱动和社会环境的影响，使政府机关和官员的趋利行为明显增强，以致一些部门、单位和个人追求自身利益至上，权力被部门所有，部门被利益所主导，利益以政策作保障，使公共权力产生了异化，使政府行为失去规范。因此，必须通过加强制度建设，规范公务员行为，促进公务员依法行政，塑造一个“法治、责任”的政府形象。 要大力加强行政监督，建立责任政府；要规范政府行政执行程序和标准，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 

四、进一步健全完善对公共权力的监督体系 

江泽民同志指出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”因此，我们很有必要建立和健全适合国情的公共权力制约和监督机制。党的十六大提出把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的一个重要目标。而当前我国的政治文明所面对的严重问题是腐败问题，因此，民主政治的核心问题之一就是建立有效的民主监督机制，使公民有足够的力量监督和制衡公共权力，促使党政机关切实根据公民的意志和愿望进行管理，从而保障社会的政治民主，维护公民的政治自由。 

   首先，要加强监督立法，为建立和完善监督机制提供法律依据。立法的过程是将统治阶级的意志上升为国家意志通过法律形式固定下来，并赋予强制力以保证实施的过程。我国要在系统、渐进、务实、有效的原则下，逐步建立健全一个以国家权力机关为核心的科学的法律监督体系。其次，要理顺监督体制。 在现行的监督体制中，监督机构所具有的相对独立性很少，体制上仍受同级党委、政府的领导，并执行同级党委、政府交给的监督任务，显现出对下监督势能强、平行监督势能弱、对上无法监督的特点，从而使监督缺乏权威性。在这样的监督体制下，使一些公职人员特别是领导干部实际上处于虚监督甚至无监督的境地，监督工作难以到位。 因此，要理顺监督体系，改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。第三，建立健全严密的合理的监督制度。 随着改革的深入，原有的监督条规有些已明显滞后，而新的与市场经济相适应的制度还没有建立起来，造成监督机制有些内容与实际相脱节，难以操作，实效性差。为此，要建立健全包括党政机关内部的监督、权力机关的宪法监督、司法机关的诉状监督、政协、群众、舆论的民主监督等，依法建立起立体的社会监督网络。总之，要坚持把发展民主与健全法制结合起来，把党内监督、法律监督和群众监督结合起来，并发挥舆论监督的作用，建立健全依法行使权利的制约监督机制。

参考文献：

⑴陈慧敏：《加强制度建设是预防和治理腐败的一项根本措施》，2004.4.22.

⑵夏磊：《反腐败与法制监督研究》，2007.12.17