基层民主治理研究

一、加强农村基层民主政治建设的重要性

二、农村基层民主的发展

三、农村基层民主的现状

四、农村基层民主建设的问题

五、造成农村基层民主建设问题的原因

六、农村基层民主政治建设问题的治理

内 容 摘 要

在我国广大农村要贯彻好“三个代表”重要思想，重要的是要解决“三农”问题。而解决“三农”问题的根本途径，就是要加强我国广大农村的基层民主政治建设。农村基层民主建设经历了四个发展阶段，取得长足进步，但农村基层民主政治建设远没有到位。农村基层民主建设有诸多问题，这些问题也有诸多原因，我们必须针对这些问题进行有效的、长效的治理。

基层民主治理研究

“三个代表”重要思想中最重要一条是代表最广大人民群众的根本利益。我国最广大人民群众就是占人口大多数的农民。要贯彻好“三个代表”重要思想，就是要解决农民的切身利益问题，使农民尽快地富裕起来，缩小城乡之间的差别。农村改革的经验告诉我们：光从生产关系的改革入手，还不能充分解放和发展生产力。原因是制约经济基础的上层建筑没有随之变化，反过来阻碍了经济基础的发展。与经济体制改革一样，基层民主政治建设中的民主选举制度建设也是由政府主导和推进的，实际上是各级党组织起主导作用。

一、加强农村基层民主政治建设的重要性

所谓农村基层民主政治，就是农民在获得土地生产经营自主权的基础上，进而逐步获得了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式，以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治，广大农民有了政治上的民主权利。这种村民自治形式，是农村基层民主政治建设的主要内容，是扩大农村基层民主的有效途径，也是广大农村全面实现小康的必由之路。

就目前中国的农村来说，制约其发展的因素很多，诸如增产不增收问题、土地资源流转问题、生态环境遭破坏问题、田地水利灌溉困难问题，资本积累缓慢问题，农民素质提高不快问题及加入世界贸易组织带来的挑战等问题。但根本的问题是农村的基层民主政治建设滞后的问题。

二、农村基层民主的发展

中国农村的村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民主制度，也是农村政治成日体制改革和民主政治建设的重要成果。它在农村改革的历史进程中产生，又在中国改革大潮的推动下逐步走向完善。

中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下四个历史阶段：

第一阶段：村民自治组织的萌芽时期。时间是1980年至1982年。农民自发组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理。

第二阶段：村民委员会建立时期。时间是1982年至1987年。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是农村基层社会的群众自治组织，从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村民委员会的试点。1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会的工作提出了具体要求。此后，村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。到1985年，全国共建立村民委员会948618个。到1987年《村民委员会组织法》颁布之前，除个别省以外，全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。

第三阶段：村民自治法律制度基本框架形成时期。时间是1987年至1990年。1987年11月14日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。这部法律依据宪法第111条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等做了全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。此后，全国各地开始贯彻《村民委员会组织法》，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部，促进民主选举制度的建立和完善。

第四阶段：村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向规范化和法制化时期。时间是1990年以后。1990年9月26日出，民政部发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1994年2月，民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动直到纲要》（试行），对村民自治示范活动开始逐步走向规范化和制度化。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入，思想民主制度进一步健全。1997年9月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调了要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年6月10日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对完善四项民主制度，尤其是民主决策、民主管理、民主监督制度，提出更具体的要求。这一切，使农村基层民主的制度化水平进一步提高，广大农民的自治和民主权利得到更有效的保障。

三、农村基层民主的现状

列宁说，政治是经济的集中反映。我国的现状是，越是经济发达的农村地区，其村民的民主意识越强；越是村级集体经济实力强大的农村，其村民的民主意识越强；反之，越是远离城市、交通不便、信息闭塞、村级集体经济薄弱的农村，其村民的民主意识越弱，推进村级民主选举制度建设的难度越大。况且由于村级集体经济薄弱，村务本身也就不多，没有多少可以自治的内容，村民很少关心民主。目前我国欠发达、不发达的农村仍占一半以上，在这种情况下，农村基层群众的民主法制意识缺乏经济基础。

城市经济的快速发展，城乡经济差距不断拉大，农村的青壮年劳力不断地涌向城市。要这些人回来关心老家的民主选举，显然是很难做到的。

农村长期缺乏民主的传统，农民的民主意识薄弱。即使是经济发达地区，村民们忙于生产经营，对村级民主也很少关心和重视。

因此，农村作为一个相对封闭的系统，是缺乏民主改革动力的。我们必须依靠党和政府这样的外部动力进行推动。然而，从广大农村的现状来看，农村基层民主政治建设远没有到位，还存在一系列问题。

四、农村基层民主建设的问题

（一）竞选出现诸多问题

１、从统计的参选率来看，往往高达95%以上，而实际投票率只在40-60%之间。差额在于这中间存在着大量的委托投票。一旦家中某个或某几个有投票权的家庭成员不在，那就由在家的有投票权的人甚至并无投票权的未成年子女代为填写选票并投票，反而真正委托的只有极少数，出现了很多选举结束了村民还不知道的现象，剥夺了村民的知情权，使村民接受既成事实。对于普通农民来说，从来就是怕事的，只好逆来顺受。

2、农村多是一个或几个宗族聚居之地，由于宗族之间或同一宗族内部不同派别之间存在的利益矛盾和问题，导致农村基层民主选举带有明显的宗族、宗派色彩。在一个家庭（族）内选票投向多由一家之主说了算，选票投向绝大多数都是一样的。这一现象直接影响农村基层民主选举公平、公正，成为农村基层民主建设的主要破坏性力量。选举出来的班子是宗族、家族的代言人，在工作时首先考虑自身小团体的利益，不能代表全村村民利益，不利于村的整体发展和安定和谐，并影响了农村基层政权的稳固，甚至引起村民震荡。一些村民盲目随从，投违心票，或迫于压力，没有真正行使民主权利，不利于村里的稳定，影响了农村民主政治建设。

3、竞争双方通过不正当的方法压制、攻击对方，为自己争取选票，制造了恶性竞选环境。竞选者安排自己的心腹，通过各种不同渠道和手段调查竞争对手的政治资本、经济实力、竞选优势等，有针对性地制定应对措施，对无法超过对手的方面就搞阴谋诡计。联络小宗派头目，谈好利益条件，联合起来对付竞争对手。拉拢有活动能力的、说话算话的选民为自己服务，争取更多选票。组织人员采用协迫性手段监督不放心选民投票。联络在外地不能亲自参加投票的选民，获取身份证复印件和委托书，安排人员为自己投票。这些行为严重恶化农村的政治环境，影响了选举顺利进行。

3、竞选者利用人际关系进行拉票，甚至利用金钱贿赂选民。选举中拉票、贿选手段多种多样，有组织人员游说拉票，利用亲戚、朋友、宗族的关系相互拉票，请客吃饭、送钱送礼贿赂拉票，乱承诺许愿、蛊惑人心，甚至是威慑、恐吓拉拢选票。现在农村贿选表现最突出的就是宴请和送礼，借人情往来之名，行贿赂选举之实。中间派和拥有较多选票的家庭是贿选的重点对象。拉票和贿赂竞选违背了选举的公平、公正的原则，直接导致换届选举的成本提高，耗费大量的人力、物力和财力，侵害选民的政治权利，使不正当竞争越演越烈，毒化社会风气。贿选可能选上私欲膨胀人员，甚至是地痞村霸；贿选资金是贿选者的投资，有投资就必然要收获，这就可能导致贿选者就任后以权谋私、贪污腐败、蚕食集体财产、损害村级利益；贿选促使农村分帮分派，激化矛盾，影响农村班子团结和工作效率；对选民拉票、说情、威胁、利诱，选民心理压力很大，影响了农村社会的和谐稳定。

4、罢免程序落实不到位，不正当竞争下的选举可能使少数“坏人”当选村干部。虽然，按《村民委员会组织法》的规定，十分之一以上村民联名可以提起罢免程序，但这一纠错机制目前只是停留在纸面上，还没有真正在社会生活中“活”起来。

（二）农村村务决策和管理不科学

由于家族势力作祟，村务决策和管理往往由个人或少数人说了算。为了应付上级的检查，他们也搞一些形式主义的东西，可那些东西完全是极少数村干部杜撰出来的，不是群众的意志，甚至是强奸民意。土地承包与流转，往往是少数基层领导控制，他们从中受收大量的好处；村办企业承包给个人经营，可以不通过村民代表会议讨论而自己拍板定案；为了吃喝玩乐，有的则直接赊吃赊喝，往往巧立名目向村民摊派，致使广大农民负担不但没有减轻，反而加重了；计划生育更是以钱开路，对超生者只要多交罚款，以满足其私欲，则不闻不问等等如此，基本上是个人或少数人专断，看不到民主的影子。

（三）农村财务监督不到位

尽管上级反复强调，有时也有检查，但在不少农村，村级财务从来就没有真正公开过，或仅仅是半公开，隐瞒了许多真实情况；还有的采用上有政策、下有对策的手法。不是上级要进行财务检查吗？那就窜通乡镇经管站人员，对其帐目来一个假审计，并堂而皇之地为其出具审查证明；至于村民主理财小组成员，更是由其亲信担任，因为他们奉行“非我族内，必有异心”的信条。

从上面这些情况来看，农村基层民主政治建设还相当薄弱，甚至远未摆脱家天下的封建主义的影响，严重损害了广大农民的利益，损伤了农民的生产积极性，引起了群众的强烈不满，导致一些矛盾的激化。为了尽快改变这种状况，真正从根本上解决“三农”问题，我们首先要从思想上认识到，在广大农村加强基层民主政治建设的极端重要性。

五、造成农村基层民主建设问题的原因

1、实际参选率低，委托投票的大量出现，一方面是由人员流动非常普遍造成的，另一方面是由很多村民不愿意因为投票而放弃劳作。前者是因为回村投票的成本太高，那种愿意放弃手头的工作并冒可能得重新寻找就业机会之风险而专程回村参与村级选举的村民毕竟是少数，这也是为什么每当村级选举时我们的新闻媒体都会对这种回乡参选的事例予以充分关注的原因。而后者，则除了经济原因以外，主要是主观上对这种民主选举权的认识不到位，因而他们放弃了也不认为可惜。

2、农村大部分的农民政治素质、文化修养和社会道德还普遍较低。为人处世只讲亲疏，不讲优劣，只图近利，不求远谋。参与选举缺少原则性、理性的逻辑思维，多顾及情面及私利的满足。

3、村民的民主意识和能力薄弱。主要表现是对民主选举的权利认识不到位，维权意识差；参与民主管理、民主决策能力差，导致村级民主管理形式化、民主决策简单化，民主监督不能正常发挥作用。村级事务管理中村民参与少，村党组织和村民委员会权力过份集中，激发一些人获取村“两委”权力的欲望。

4、宗族势力抬头，给换届选举增加了难度。利益纷争是形成宗族、宗派矛盾问题的根本原因。一些宗族成员在狭隘、自私、保守、自大的心理支使下，为了本宗族的利益，极力争夺村级组织领导权，通过本宗派成员或支持的人当选，掌控权力，从而保护、进而获取更大的自身利益。

5、罢免程序难以执行，一是相当一部分村民尚不了解法律有这样的规定，二是法律规定的“纠错机制”是原则性的，还没有具体的操作规定，如十分之一以上的村民联合要求罢免现任的村委会成员（主要是村主任）该向谁提起？谁来组织、主持罢免程序？三是无论是基层党组织还是村民，都存在着一种实实在在的担心，即使罢免程序提起了，万一经投票罢免不成怎么办？其结果对村里各项事业的发展可能更不利。

6、尽管群众的生活水平有所提高，但群众的生活方式没有多大的变化。经过二十多年的改革，农民的温饱问题基本解决，甚至在一些地方农民还走上了富裕之路，但许多农民还是自己感觉到自己是“弱势群体”，城乡差别还是如此之大。广大农村在进行社会主义经济建设的时候，没有把民主政治建设摆上日程，农村里基本上还是有章不循、有法不依、个人说了算。从而导致农村一些基层干部忽视广大农民的利益，随意支配和侵占农民的利益。

六、农村基层民主政治建设问题的治理

1、加强农村政治思想、法规等教育。一是宣传灌输党的“十七大”精神、社会公德、思想品质等知识，教育农村干部、群众以社会公德为准绳，培养良好的道德品质，提高政治素质。二是大力加强农村普法教育，提高农村群众的民主法制意识。结合党的“十七大”精神宣传贯彻，专题开展《村民委员会组织法》等法律法规的宣传普及，特别是要强化选举程序和选举细则的宣传，帮助农村干部、群众加深对有关村委会选举的相关法规的认识，全面、准确掌握其精神实质，自觉知法守法，运用法律手段规范自己的行为，公平地对待每一位竞选候选人，正确履行自己在民主选举中的义务和权利。三是开展村民代表民主管理和民主决策专题培训，提高管理和决策能力，改变重民主选举、轻民主管理和民主决策的现象。

2、加强对农村基层选举工作的管理和监控力度，确保换届选举有序进行，依法选举。一是市级政府组织下派换届选举督导组，依法督查、指导换届选举工作。二是乡镇（街道）政府要切实履行职责，加强农村基层换届选举的组织工作，加强指导、支持和帮助，采取必要的措施，规范换届选举工作。三是组织公安等有关部门成立联合整治小组，对贿选等利用不法手段竞选行为加大查处力度。

3、协调农村各利益团体的利益。村级管理决策做到公平、公正，把自然村、宗族力量统一到全村共同利益上来，减少矛盾和对立，降低内耗，形成合力，促进全村整体协调发展。

4、进一步完善农村基层换届选举法规制度。制定切实可行的规章制度、操作规范，严格选举程序，保证农村基层换届选举公平、公正、公开。

5、切实落实监督机制。发挥村民大会、村民代表会议、财务监督小组作用，完善民主评议、村委会定期报告工作、村务公开、财务公开等制度，促进农村各项管理制度化、经常化、规范化。

6、建立农村村级班子绩效考核机制。农村新一届班子就任时向村民作出任内规划和年度工作目标的公开书面承诺，由乡镇（街道）政府和村民代表大会联合对落实兑现情况进行跟踪检查和考核，市、县（市）区两级财政设立专项资金，采用“以奖代补”的方式给予奖励。

7、提高农村基层领导者的待遇。即一个农村基层领导，每月薪水由国家统一发放，标准不能低于城市机关一个主任科员的水平，让这些拿着“高薪”的农村基层领导能够真正承担起自己的使命，能够真正带领广大农民脱贫致富。

参 考 文 献

1、郭正林，《广东省村民委员会选举调查》，2002年2—6月。 

2、《南方日报》A2版报道，“村民自发给村官颁奖加薪”, 2000年3月13日。 

3、郭正林，《中国村政制度》，中国文联出版社，1999年11月。 

4、王建国，《加强我国农村基层民主政治建设的途径和方法》，2011年1月2日。