住房保障政策研究

一、住房保障政策的内容和概述。

二、国外成熟的住房保障制度的建立及发展状况。

三、我国住房保障政策的产生、发展、实施情况及存在问题。

四、如何健全和完善我国住房保障制度。

五、总结。

内 容 摘 要

面对房价愈来愈高企的今天，在城市中越来越多人买不起房子，甚至部分城市中等偏低下收入群体，连租房都难以为计。住房是民生问题，不能完全依靠市场机制解决，政府应该在其中承担更多的责任。因为这事关国计民生，事关社会稳定和谐进步。住房保障政策的制定、实施和完善历来是我们国家解决民生问题的重中之重。本文通过对我国现行住房保障制度的深入分析研究，对比国外成熟的住房保障政策的实践经验，结合我们国家现阶段社会经济发展形势，房地产市场运行状况、城乡居民收入水平、国家宏观政策调控等方面，具体解析我国住房保障政策在实施过程中遇到的新情况新问题，针对存在的不足和缺失。从政策的制定、法律的完善、体制上的更新等方面提出解决的观点和建议。

住房保障政策研究

住房是人类的基本权利和需要，“居者有其屋”是人类的共同愿望。住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物，伴随着产业经济的发展，城市经济形成了地区差异和产业差异，出现了社会阶层分化现象。城市中出现了相当数量的低收入家庭，而城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在城市高度集中，产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，从而使住房供应短缺，住房价格上涨，导致城市低收入家庭出现住房困难，产生住房问题。解决住房资源分配的不均衡问题，是世界各国政府必须面对的一个重大的社会问题，由于不可能完全依靠市场进行合理配置，因此，提供必须的住房保障方式，建立必要的住房保障体系，是弥补“市场失效”的有效手段。是保证一个国家社会和谐和社会稳定的重要基础。

一、住房保障政策的内容和概述

住房保障政策是政府在住房领域实施的社会保障职能。通过国民收入再分配，对中低收入家庭住房问题进行扶持和救助的一系列政策措施的总和。这有两层含义：一是为解决中低收入家庭的住房问题而设置的国家保障性住房方式，是多层次住房供应体系的重要组成部分；二是在市场经济条件下，为弥补市场经济的缺陷和不足，而对市场经济中的弱势群体提供的帮助和救济。住房保障制度不仅进一步提高了市场配置住房资源的效率，而且体现了社会公平和人道主义精神，是实现经济又快又好发展、社会和谐稳定的基础。

住房保障政策是政府对住房市场的调节和干预，以求全社会的各阶层成员都能够更合理地实现其住房权利，所以，住房保障政策应具备以下功能：一、住房保障政策应具有层次性。住房保障政策的建设和实施，必须注意体现住房保障制度的层次性，即住房分配方面的垂直公平和水平公平问题。前者是指各家庭从“公平计划”中获得的收入分配程度不同，后者是指“公平计划”平等对待各家庭，所以，住房保障政策由“垂直保障”和“水平保障”组成。住房保障政策应兼顾公平和效率，在不同的经济发展时期，不同的文化传统背景下，对效率和公平在经济社会中所占的权重有不同的认识，对二者应做到兼顾并有所取舍。一般在住房市场发展初期，应该积极利用市场的资源配置作用，以效率优先，兼顾公平，但当效率在制度上得以基本保证后，公平问题就该提上重要日程。

住房保障政策的模式设计也应因地制宜，建立住房保障政策以解决中低收入者的住房问题，是世界上许多国家面临的共同问题，但在具体的住房保障模式的实施、选择以及住房保障的范围、运作管理方式上，必须根据不同国情采取不同的做法，切忌盲目照搬或搞“一刀切”。 社会制度和经济发展水平的差异，各个国家在住房保障上采取了不同的政策模式。世界各国主要采用两大类型的住房保障制度。一类是具有“普惠”性质的福利型住房保障模式，其中的代表国家是新加坡、瑞典等高福利国家，其特点是对绝大部分国民实施普遍的住房保障；另一类是只针对中低收入群体的“特惠”型住房保障模式，如美国、日本。这些国家将高收入阶层推向普通商品住房市场，仅对中低收入阶层实施住房保障。不论是“普惠”还是“特惠”，它们都具有保障范围覆盖大的特点。现阶段在我国，住房保障制度是指由政府为责任主体，以解决居民住房困难和改善住房条件为目的，由住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的具有福利性的国民居住保障系统。

二、国外成熟的住房保障制度的建立及发展状况

为解决中低收入家庭的住房问题，欧洲、美洲及亚洲的一些发达国家经过多年探索，在住房保障建设、分配以及管理方面积累了丰富的经验，有一套行之有效的保障住房专业管理体系，并通过立法和金融保障，推动保障性住房发展，建立了完善的分配制度，确保保障性住房分配的公平，较好地解决了低收入家庭的住房保障问题。

新加坡的住房保障政策

新加坡在住房保障方面政府的干预程度很大，其住房保障政策具有许多特色。（1）制定长远规划，政府出资建房。1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的规划、开发和管理，并把“居者有其屋”当作国策。政府除了拨出国有土地供房屋发展局建房使用之外，还提供低息贷款，给予相应的资金支持。（2）实行住房公积金。公积金制度是新加坡1955年建立的一项强制性储蓄制度，经过不断的发展和完善，公积金制度已成为新加坡的基本社会保障制度之一，涉及养老、医疗、住房、教育等社会生活各个方面。（3）有差别地提供住宅补贴，严格按照家庭收入情况来确定相应的保障水平。对占住房总数3%的富人供应富人住宅，收取土地出让金，入住后再收取高额物业税；对中低收入家庭提供政府规定的户型和低价的组屋；对困难户供应租金很低、居住面积较小的组屋。同时，政府对购房补贴采用分级的办法。（4）出台法律严格限制炒卖组屋，确保住房保障政策的顺利实施。政府制定并实施《新加坡建屋与发展法》，明确了政府发展公共住房的方针、目标，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》，逐步完善了住房法律体系，不仅解决了建房问题，而且有效地解决了公共住房的转售和转租问题。政府还采取一系列措施严格限制炒卖组屋的行为，住房保障的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数，有效的抑制了“炒房”行为，确保组屋建设健康、有序的进行。（5）因地制宜、精心设计与管理，制度科学合理的住宅建设发展规划。根据新加坡人多地少的国情特点，始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，避开房屋密集的市中心区，选择城市边缘地带开发，有利于降低住房建设的开发成本。科学高效的政府管理与投入，配以严格缜密的法律法规，使新加坡的住房保障体制成为计划和市场相结合的典范，成为世界上住房问题解决得最好的国家之一[1]。

美国的住房保障政策

自上世纪30年代以来，美国政府采取了一系列住房政策和管理措施，对促进美国房地产业的发展、解决社会住房问题，取得了积极的作用和显著的效果。先后制定了《住房法》、《国民住房法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定，还成立专门机构“联邦住房管理局”，即后来的“住房与城市发展部”，专门负责对住房保障计划进行制定和组织实施。政府支持下的住房信贷援助是美国住房保障政策的主要特点，各大金融机构积极地参与住房建设，政府不仅为低收入者提供租金补贴，还为中低收入者购房提供百分之百的信用担保，扩大了房屋抵押贷款保险，注重鼓励私人机构参与中低收入家庭的住房建设与经营，给予这些机构贷款担保和贴息支持，约有95%的美国家庭通过市场获得住房，对这部分家庭，政府给予税收减免，以鼓励其自建或购买住房。随着美国经济的日益发展，公平、公正地解决不同收入阶层的住房条件，使“人人拥有居住机会”逐步成为现实[3]。

三、我国住房保障政策的产生、发展、实施情况及存在问题

我国住房保障政策的发展，总体上经历了由传统的政府直接供给、调控的非商品化为基础的住房福利政策模式，逐渐向由政府间接调控、商品化为基础的政策模式转变。在改革开放以前，住房作为福利产品，由国家统一计划、统一投资建设、统一分配。改革开放后，我国政府逐步确定了住房商品化的思想，房地产业进入了正规化发展阶段，产业结构体制、运行机制和政策框架初步形成，商品房逐步成为我国城市居民住房供应的重要组成部分。1994年国务院颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，开启了城镇住房制度正式改革之路，而1998年国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》，从此宣告我国城市居民住房彻底告别实物分配，我国住房体制改革实现了质的突破，新的住房供应体系初步建立，即高收入居民按市场价购买商品房；为中低收入居民供应房改房或经济适用住房；为较少数量低收入居民提供廉租住房[2]。

目前，我国建立了以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度为主要内容的城镇住房保障制度体系。针对不同收入层次的家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入阶层租赁（由政府或单位提供）廉租房、中低收入阶层购买经济适用房、收入较高家庭购买或租赁市场价的商品房，并在以下四个方面构建我国完整的住房保障政策：一是受益群体最为广泛的住房公积金保障方式。解决城市普通家庭住房问题的政策性融资保障，强制要求居民必须把部分积累起来用于住房消费，具有社会统筹和互助性，可享受规定的个人所得税减免和低息贷款等优惠。二是低收入群体的半市场化保障方式。政府通过减免土地出让金或提供土地补贴，减免税费等方式建设经济适用住房，保障低收入无力购买商品房群体的住房需求。三是困难群体的非市场化保障方式。对于买不起经济适用房的低收入群体，政府通过建立贴息制度为其提供廉租房。四是特困群体的救济保障方式。针对既买不起经济适用房也租不起廉租房的特困群体，政府通过贴租的救济方式，帮助他们解决住房需要。

我国的住房保障政策经历了十几年的探索和发展，已初步形成了具有中国特色的住房保障体系，在解决部分中低收入居民的居住问题、带动住房消费等方面取得了一定的成绩，产生了一定的正面影响，但是，在政策实施过程中也反映出了种种问题，经济适用房制度、廉租房制度以及住房公积金制度在实际运行中均出现了各方面问题。首先，经济适用住房政策措施难以落实。在当前强势房地产市场状况下，房价上涨带动地价上涨，免征土地出让金又会导致地方政府收入的减少。所以，部分地方政府对经济适用房的开发建设缺乏主动性和积极性；经济适用住房购买对象难以界定，造成各地不断出现富裕阶层通过各种手段骗取购买经济适用住房行为，造成经济适用住房分配不公和社会住房保障资源的严重流失；经济适用住房销售价格过高，无法体现价格优势，建设标准混乱，在实际建设过程中，经济适用住房户型超标、面积过大，远远超过了中低收入家庭的实际需求[4]。其次，廉租房制度的执行方面也存在不如意的地方。廉租住房适用对象范围上有缺陷，收入标准划分困难。虽然《廉租住房保障办法》已将廉租住房适用对象范围由之前的“城镇最低收入家庭”扩大到“城市低收入住房困难家庭”[5]，但仍有流动人口、农村进城务工群体等住房弱势群体不在其中，无法享受廉租房。再者廉租房由于资金来源不足，造成廉租房的供应数量有限，也无法覆盖大部分低收入家庭的人群。再次，住房公积金方面覆盖面也相当有限。没有参加公积金制度的集体企业和个体企业的职工；相对困难企业的职工（下岗职工）；没有单位的城市居民（个体从业者）；在城市工作的农民工等四类人群无法参与。住房公积金制度实施的强制性不足，在缴存方式、缴存额度、监督检查和处罚等环节出现缺陷，也造成了公积金使用效率低，管理成本高，管理标准和方式不统一，风险增大等问题。

四、如何健全和完善我国住房保障制度

“它山之石，可以攻玉”，比较和研究国外尤其是周边国家的住房保障制度，学习借鉴他们在这方面的成功经验，对于构建和完善我国的住房保障体系具有十分重要的意义。结合分析我国现行的住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度的成绩与不足，有必要对现行的住房保障政策进行适当修改，制定与经济发展和收入水平相适应的住房政策，改善各阶层人群的居住环境，特别是中低收入家庭的基本生活条件。

一是完善住房保障法律体系。住房保障法在解决中低收入家庭的住房问题中发挥着重要的作用。发达国家的住房保障政策基本上是以法律形式存在，既有综合性住房法律，也有专门性的住房法规。美国的《国民住宅法》、《合众国住房法》，新加坡的《建房与发展法令》等，都从法律上保障了住房制度的实施。现阶段，我国缺乏专门的法律规范，至今没有出台《住房保障法》。因此，我国应尽快出台相关法律，为政策的有效实施提供法律支持。制定《住房保障法》，其原则应包括：保障全体城乡居民的住房权，保障户籍人口和常住人口的住房权，实现民生住房、和谐住房、住有所居这个伟大理想的目标；政府应该成为住房保障的主体；对住房保障中的违法行为进行处罚，并规定法律救济途径。

二是强化政府客观调控职能，健全以政府为主的住房保障体系。政府作为一国的宏观调控者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责，建立和完善住房保障制度是政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现，是政府社会政策的重要组成部分。政府作为公共住房保障制度的主体，应承担起为中低收入家庭提供住房保障的责任，充分发挥政府的宏观调控职能，以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，控制土地过量开发，遏制商品房价过快增长，通过政府的调控来弥补市场失灵，以满足低收入住房困难家庭的基本居住需求。

三是构建分类型的多层次住房保障体系。我国明确提出要建立多层次的社会保障体系，因此，住房保障体系也应该是多层次的。住房供给应包括政策性住房、保障性住房和商品性住房。在多层次住房保障体系中，政府应把重点从对房地产市场的调控转移到实现公共住房政策的目标上来，除大力发展经济适用房、廉租房建设外，还应积极发展公共租赁房的建设，着力解决外地户籍人员、农村居民及中等收入家庭（俗称“夹心层”）等的住房问题。

四是克服住房保障政策执行中的动力不足问题，形成中央—地方良性互动的格局。许多政策本身是好的，但执行结果往往不理想，原因可能有两个：一是政策本来的可执行性不强；二是地方政府出于自身利益考虑没有尽力落实。经济适用房和廉租房的政策初衷是好的，但在地方政府实施时就走样，一方面，商品房市场的火爆使土地出让金水涨船高，地方政府不仅获得丰厚的预算外收入，而且能拉动GDP，政绩效应明显；另一方面，建造经济适用房和廉租房不但要放弃土地出让金收入，增加财政支出，而且短期内看不到明显业绩，地方政府自然倾向于尽量推卸和摆脱住房保障责任。所以，中央应把将住房保障的落实程度提高到与经济同等的高度，在对地方政府的政绩考核中占一定比例，目标明确，态度坚决，执行得力，将地方政府开发建设保障性住房的积极性调动起来，更好的促进住房保障工作的开展。

五、总结

城镇住房制度改革是一个系统工程，也是社会资源、利益再分配的调整过程，这需要一系列社会改革措施相配套，其中发挥好政府在调控过程中的主导作用，将是改革、发展、稳定的关键。2010年10月18日召开的中国共产党十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出，未来五年要加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给，加强市场监管，规范房地产市场秩序，抑制投机需求，促进房地产业平稳健康发展[6]。强调要加强土地、财税、金融政策调控，加快住房信息系统建设，完善符合国情的住房体制机制和政策体系，合理引导住房需求，充分表明了党和政府对解决民生问题的决心和信心。随着以政府宏观调控为主导的住房保障制度改革的深入，以经济适用房、廉租房、公租房为主的多层次城镇住房供应体系的不断完善，我国的住房保障政策必然越来越完善，实现良性循环。

参 考 文 献

1、郭伟伟，《“居者有其屋“——独具特色的新加坡住房保障制度及启示》，《当代世界与社会主义》2008年第6期

2、王晓瑜等，《住房社会保障理论与实务》，中国经济出版社，2006年

3、曹国安、曹明，《西方国家的住房保障体制及启示》，《中国房地产》2003年第6期

4、《经济适用住房管理办法》，建住房[2007]258号，2007.11

5、《廉租住房保障办法》，建设部令第162号，2007.12

6、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，新华网2010年10月27日