我国城乡教育均衡发展问题研究

城乡义务教育不均衡的主要表现及原因

一、办学条件不均衡

二、学校管理水平不均衡

三、办学规模不均衡

四、师资素质和力量不均衡

五、教育质量不均衡

六、教师待遇不均衡

七、家庭教育不均衡

八、社会教育不均衡

推进城乡义务教育均衡发展的对策

一、落实政府责任，为农村义务教育发展制定倾斜政策

二、改善农村办学条件，实现跨越式发展

三、调整学校布局，提高办学效益

四、建立帮教制，促进农村义务教育发展

五、强化管理深化改革，增强农村教育活力。

六、提倡社会办学，形成公私竞争态势

七、提高农村家长素质，强化家庭教育

八、加强场地和机构建设，发挥社会育人功能

九、采取有效措施，保证农村贫困子女接受义务教育

十、建立督导评价制，充分发挥导向作用

内 容 摘 要

城乡教育均衡发展是我国社会和谐发展的需要，是加强社会主义新农村建设的需要，是人类社会文明进步的标志，是落实科学发展观和保护人权的具体体现。目前，我国城乡教育由于种种原因，发展极不平衡，差距越来越大，学生择校和不合理流动现象日趋严重，一方面，农村学校尤其是薄弱学校的学生大量减少，且招生困难；另一方面，城市学校学生爆满，有的班容量多达60人，学生活动空间狭小，这种畸形现象严重制约着城乡教育的健康发展。当然，均衡发展是相对的，不是绝对的，但是，我们不能因为教育均衡发展没有绝对性，就不去探究、不去思考、不去实践，办好每一所学校，教好每一个学生，让所有适龄儿童少年都享有平等教育的权利，是各级党委、政府、教育管理部门和学校义不容辞的职责。

关于推进我国城乡义务教育均衡发展的思考

当前，我国九年义务教育接近全面普及但城乡均衡发展任务繁重。２００７年，全国９９％的人口所在地区基本普及了九年义务教育，初中阶段毛入学率达到９８％，据联合国教科文组织报告，中国全民教育发展指数居１２１个被监测国家中第３８位，跻身于免费义务教育水平较高行列。我国农民子女上学难上学贵问题得到根本解决。全国城乡１５岁及以上人口和新增劳动力的平均受教育程度分别达到８．５年左右和１０．５年，均与农村义务教育的逐步普及和体制改革的突破性进展直接相关。 

 促进城乡义务教育均衡发展将是“巩固农村义务教育普及成果”的一项长期任务。近年来财政投入力度不断加大，农村义务教育生均预算内事业费及公用经费逐年增加，但还比全国平均水平落后１０个百分点，再加上师资和基础设施等条件，城乡义务教育差距依然十分明显，目前全国一半左右的县农村义务教育办学条件特别是生均公用经费尚未达到国家标准，农村１５岁及以上人口平均受教育程度仅为７．２８年，比城镇低２．４年。 

 促进城乡义务教育均衡发展的法定责任在政府。义务教育是基本公共服务的一个重要领域，也是世界各国通过立法对政府责任作出最为明确规定的教育类型。党的十七大报告和《决定》先后强调“促进义务教育均衡发展”和“促进城乡义务教育均衡发展”，坚持面向每一个学生的发展需求，把为城镇农村所有适龄儿童少年提供均等的义务教育机会和条件，作为各级政府的法定职责，将义务教育均衡发展作为促进教育公平乃至社会公平的重要举措。 

 城乡义务教育均衡发展的要义是资源均衡配置。当前促进城乡义务教育均衡发展的关键步骤，一是在农村继续完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、农民工随迁儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，大力扶持贫困地区、民族地区农村教育，提高农村残疾学生入学率和随班就读比例，改善农村学生营养状况。二是重点在区域内缩小城乡义务教育资源配置差距。要使所有公办学校教师工资待遇由政府统一确定并予以财政保障，保障和改善农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师培养培训制度，健全城乡教师交流机制，继续选派城市教师下乡支教，并定期轮换一定比例的校长与骨干教师。城区和乡镇公办学校不再设重点校和重点班，优质公办普通高中招生名额将合理分配到区域内所有初中学校。由此逐步改变城乡义务教育在经费投入、办学条件、师资队伍、教学水平等方面的不均衡状况，提高义务教育质量，努力为亿万农村适龄儿童少年的一生发展打下更加公平和良好的基础。

城乡义务教育不均衡的主要表现及原因

一、办学条件不均衡

由于各级政府对农村义务教育缺乏足够的重视，没有建立起教育经费投入保障机制，义务教育的转移支付力度不大，生均公用经费标准不高，教育经费投入不足，致使农村学校办学经费严重短缺。不少农村学校连最基本的“一无两有”都达不到，更谈不上配置现代化教育教学设施设备，教师教学只有“三件宝”，即：课本、粉笔和黑板。这与城市学校标准化教学楼，现代化教育教学设施设备及功能齐全的活动场所相比，形成明显的反差。

二、学校管理水平不均衡

由于城乡学校管理人员能力、水平和力量的差异，造成学校管理水平不均衡。一方面，农村学校机构不健全，选派管理人员都是“就地取材”，竞争范围小，人才资源有限，再加上平时不注重培训提高，造成管理人员素质相对低下、能力相对较差、力量相对不足，学校管理粗放松散；另一方面，城市中小学人才资源相对集中，竞争力强，选拔的管理人员素质较高，学校机构健全，管理严谨有序，家长和社会都能认可。

三、办学规模不均衡

农村学校布点多、规模小、复式层次多，10人以下农村小学还有一定比例，师资力量分散，办学效益低，造成教育资源和教育经费严重浪费。而城市学校布点相对合理，规模较大，学生集中，教育资源和教育经费能最大限度地发挥出效益。

四、师资素质和力量不均衡

农村学校远离城市，经济、交通、信息、就医等条件落后，教师不愿到农村学校工作。在农村学校工作的优秀教师多数通过各种关系调入城市学校任教或被私立学校高薪聘用，农村合格教师严重不足，临时代课教师和民办转正的教师成了农村学校的主力军，而这些教师缺乏正轨培训和学习，专业知识水平和教学能力不高，工作方法没有创新。然而，城市中小学教师不仅学历合格，而且有机会参加各种交流、研讨、参观、培训、观摩等活动，整体素质较高，教师队伍稳定，力量充足，所教学科专业，与农村相比优势较大。

五、教育质量不均衡

因办学条件、师资素质、管理水平、生源质量等因素影响，城乡中小学教育质量极不平衡。农村中小学教育教学质量普遍不高，主要表现为：多数学生文明习惯较差、粗话脏话泛滥、视野不开扩、信息渠道不畅、见识不广、潜能生比例较大，有的学校课程设置不全，课时安排不足，学生学习死记硬背，不能活学活用，农村初中每年升入高中的比例低，甚至有的连续几年中考升学率为零，必要的课外兴趣活动和社会实践活动长期不去开展，学生流失和流动率较大。而城市学校相对较好。

六、教师待遇不均衡

农村学校受当地经济条件制约，教师除工资，无任何经济补贴。学校管理人员和教师在评优、晋职、晋级、提拔、住房、子女升学就业、外出参观学习等方面没有优惠和倾斜政策。而城市中小学经济状况相对好些，教师除工资外，还可享受出勤奖、自习辅导奖、年度考核奖等，教师外出参观学习机会较多，评优、晋职、晋级、提拔、重用的比例较大，教师住房基本能得到解决，多数教师在业余时间还可搞其它方面的创收。城乡教师待遇的差距严重影响农村教师工作的积极性。

七、家庭教育不均衡

农村学生家长绝大多数是土生土长的农民，文化素质不高，管教孩子粗暴简单，缺乏正确方法，这对孩子健康成长不利。不少农村家长自卑心理强，对孩子成“气候”的期望值不大，只希望孩子在学校长大，将来能干动农活就行了。而城市学校家长文化素质较高，望子成龙，望女成凤，对孩子成长非常重视，管教孩子讲究方式方法，还经常与教师沟通，参加学校或班级组织的家长活动，积极配合学校教育自己的孩子。不少城市学生家长还利用节假日带着孩子外出观光旅游，开扩孩子视野，陶冶孩子情操。

八、社会教育不均衡

在农村缺乏必要的社会教育机构和学生活动场所，学生每天从家里走到学校，再从学校回到家里，“两点一线”式教育，内容和形式单一，社会知识不丰富。而城市中小学社会教育机构健全，活动场所完备，学生活动形式多样、内容丰富，有关部门对学生的社会教育活动给予积极配合与支持，如选派责任性强的同志担任校外辅导员、法制副校长，动员学生现场参观、组织学生参加有益的社会活动等，学生在这样的环境中能够受到良好的社会教育。

推进城乡义务教育均衡发展的对策

一、落实政府责任，为农村义务教育发展制定倾斜政策

各级政府要高度重视农村义务教育发展，在总体规划社会经济发展、年度财政预算等方面，优先考虑农村义务教育发展。尽快出台一系列切实可行的倾斜政策，为农村义务教育发展保驾护航。首先，增加农村义务教育财政投入，进一步加大农村义务教育经费转移支付力度，提高生均公用经费标准，并确保及时足额到位，满足农村义务教育发展需要。对特别贫困的农村，要建立义务教育经费保障长效机制，调整财政教育经费的县区配置，改由地市财政直接收缴拨付，从根本上解决义务教育经费不足问题。同时，要拓宽教育经费筹措渠道，通过教育扶贫、创办教育银行、勤工俭学、建立教育福利彩票、吸收社会资金等途径，增加学校办学经费。其次，教师和教育管理人员晋级、晋职和提拔，必须具有五年以上农村学校工作经历。评优、评模、外出参观学习要优先考虑贫困农村学校教师。对贫困农村学校教师要提高工资待遇标准，对工作成绩突出的农村优秀教师要加倍重奖，对其子女给予上学减免学杂费、升学适当降低录取分数、就业优先安排的照顾，想方设法解除他们的后顾之忧。

二、改善农村办学条件，实现跨越式发展

改善农村学校办学条件，不仅仅是消灭危房，购置课桌、图书资料、文体器材，更重要的是配备现代化教育教学设施设备，实现跨越式发展。各级政府在加强“一无两有三配套”建设的同时，要按标准要求配备语音室、多媒体教室、卫星教学接受器、教学光盘播放器、音像资料等现代化教育教学设施设备，充分利用电化教育教学手段和现代远程教育教学手段进行教育教学活动，弥补教师教育教学方法上的欠缺，缩短与城市教育的差距，从而达到提高教育教学质量的目的。此外，还要利用农村地理优势建立学生活动场所，为农村学生全面健康发展提供物质保障。

三、调整学校布局，提高办学效益

各级政府和教育部门要本着“小学就近入学、初中相对集中”的原则，深入调研、科学论证、合理规划农村中小学布局调整，按年度分步实施。撤并规模小、效益低、布点分散的农村小学和乡以下初中，达到年个乡镇办好一所初中和1—3所寄宿制小学。在布局调整中，政府要保证用地和建设资金及时到位，不能因用地和资金问题影响布局调整工程进度。通过布局调整，整合教育资源，实现优质教育资源共享，提高教育经费使用效益和办学效益。

四、建立帮教制，促进农村义务教育发展

政府和教育管理部门要建立教育扶贫长效机制，每年选派一批城市学校优秀教师到农村薄弱学校帮教，周期最短为2年。优秀教师除了担任教学任务外，还要指导农村教师的教育教学工作，对帮扶工作出色的要进行表彰奖励，对帮扶工作做得较差的要继续留在农村学校工作。同时，每年不定期地选送一批薄弱学校教师到城市学校或外地学校观摩、学习、取经。城市学校的优秀校长要定期到农村薄弱学校指导工作。此外，还可建立城市学校对农村薄弱学校帮扶承包责任制，使农村薄弱学校尽快“脱弱”。教育行政部门要把帮教工作作为对城市学校整体工作考核的重要内容，严格考评奖惩。

五、强化管理深化改革，增强农村教育活力。

对农村学校，既不能放任自流，也不能置于被遗忘的角落，要加强管理。对农村学校各项工作、各个环节，都要和城市学校一样有明确具体的目标要求。教育部门要通过深化农村教育内部改革，增强学校活力，实行竞争上岗，优胜劣汰，对合格的教师要通过校内结构工资制提高工资标准和档次，能劳能得、多劳多得。对不合格的农村教师实行淘汰制，降低其工资标准，调整到其它岗位工作。严禁调动农村学校的合格教师到城市学校任教，对近年来通过各种关系调走的合格教师要尽快退回原学校任教。并对有关责任人严肃处理。公办学校教师应聘到民办学校任教要履行审批手续。政府还要通过严格考察、择优选用的办法每年安排一批优秀大学毕业生补充到农村学校任教。

六、提倡社会办学，形成公私竞争态势

提倡和鼓励社会力量在农村投资办学，一方面可以减轻政府的经济压力和负担，另一方面民办学校与公办学校形成公平竞争态势，有利于促进农村义务教育发展。各级政府按照社会力量办学规定，结合本地实际，把社会力量办学纳入当地农村义务教育发展总体规划，统筹考虑。在土地征用、立项审批、配备师资、供水、供电、供暖、税收等方面要给予大支持和帮助。教育部门对公办学校和民办学校内部管理、业务指导、考核评价等方面要一视同仁，不得带有倾向性。

七、提高农村家长素质，强化家庭教育

家长是孩子的第一任教师，其生活态度、价值观念、审美情趣、一言一行等都会对孩子起到榜样示范作用，潜移默化地影响孩子成长。好的家教方法会使孩子如鱼得水，春风化雨般地茁壮成长。农村家长素养低，言谈举止粗鲁，必须采取措施提高他们的文化素养，使他们掌握必要的家教知识和科学的家教方法，配合学校教育好自己的孩子。一要积极创办家长学校，结合当地实际，合理安排课时、教材、师资、场地，传授家教方法和家教知识。二要定期召开家长座谈会，交流思想和经验，研究讨论家教技巧和方法。三要建立家访制度，科任教师针对学生实际情况，有重点地确定家访对象和家访内容，互通学生信息，耐心指导家教。四要开通家长热线电话，正确解答家长提出的每个家教问题。

八、加强场地和机构建设，发挥社会育人功能

乡镇政府和村委会要积极筹措资金，充分利用农村土地优势加强学生活动场地建设，新建体育运动场、社会劳动实践基地、德育基地等。同时，要成立社区教育委员会，吸收工、青、妇、团、武装部、派出所、民兵连等有关部门参与，分工负责，齐抓共管。每学期都要定计划、定方案、定措施，主动配合农村学校开展学生社会教育活动，如参观、展览、办讲座、访贫问苦、做好事、种试验田、饲养家禽家畜等。城市有关部门要成立学生社会义务教育队，定期深入农村学校巡回开展活动，丰富社会教育内容，拓宽社会育人渠道，对学生进行良好的社会教育。

九、采取有效措施，保证农村贫困子女接受义务教育

在继续落实国家“两免一补”政策的基础上，要采取有效措施，加大对农村贫困家庭子女接受义务教育的扶持力度。除对贫困学生实行免费上学外，还要千方百计地提高他们的生活补贴标准，免费为他们提供学习用具，确保他们顺利完成学业。各级政府要逐步扩大对农村贫困学生的惠及面，直到农村所有的义务教育阶段学生全部免费上学。

十、建立督导评价制，充分发挥导向作用

教育督导评价对学校的发展起着导向作用。多年来，政府对教育的督导评价，教育行政部门对学校的督导评价，主要体现在对学校个体工作和教育内部管理的评价，缺乏对城乡义务教育均衡发展的督导评价。政府和教育部门只注重城市学校建设，把有限的优质教育资源倾斜到城市学校，造成城乡教育发展严重失衡，差距越来越大。因此，教育评价必须重新定位，建立以城乡义务教育均衡发展为导向的长效评价机制，并将评价结果作为考核政府和教育管理部门领导干部执政能力和水平的重要依据，进一步推动城乡义务教育均衡发展。

参 考 文 献

瞿瑛 《义务教育均衡发展政策问题研究：教育公平的视角》

褚宏启等 《教育公平的原则及其政策含义》2008.1

杜育红 《教育发展不平衡研究》2000