农村社会保障制度研究

一、农村社会保障制度的发展

（一）集权化保障阶段（1949~1977年）

（二）分权化保障阶段（1978~1988）

（三）制度化保障阶段（1989年以来）

二、农村社会保障体系建设的现状

（一）预防型的社会保障。

（二）个人储蓄积累型的社会保障。

（三）救灾补助型的社会保障。

三、加快我国农村社会保障体系建设的必要性

四、我国农村社会保障体系建设中存在的问题

（一）资金缺乏，来源单一。

（二）监督管理水平不高。

（三）发展不平衡。

（四）覆盖面小，保障水平低。

（五）保障面窄，功能不全。

三、进一步完善农村社会保障体系的对策

（一）多渠道筹集资金。

（二）提高农村社会保障机构的组织和制度效率。

（三）加大扶贫力度，防止返贫。

（四）多形式提高农村社会保障水平，加大覆盖面和保障面。

内 容 摘 要

农村社会保障制度关系到广大农民的切身利益，关系到农村经济发展和社会稳定。农村社会保障制度经历了集权化保障、分权化保障、制度化保障三个发展阶段，取得了较大的进步，但从现阶段来看依然存在诸多问题和挑战，产生这些问题有各方面的原因。我针对这些问题提出了几点对策。

 

农村社会保障制度研究

农村社会保障体系是一个能够进行自我调节以维持其均衡的整体系统。它由社会保障责任承担者、社会保障对象、社会保障项目、社会保障形式等四大要素构成。这项工作关系到广大农民的切身利益，关系到农村经济发展和社会稳定。党的十七大召开之后，更是把此项工作列入涉及民生的社会建设内容。虽然经济发展水平决定了国家不可能把农民的社会保障全包下来，近期农民家庭保障仍然是主体，但是从以家庭保障为主的向以社会保障为主的转变，正是强化国家职能的体现，这一转变可能需要几十年的长期努力才能完成。积极稳妥地推进农村社会保障工作，目前是很有意义、必要和可能的。

一、农村社会保障制度的发展

（一）集权化保障阶段（1949~1977年）

新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，逐步建立了包括劳动保障、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“文化大革命”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。计划经济体制下，我国实行中央高度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特征。此时期我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受。

（二）分权化保障阶段（1978~1988）

第一轮改革以地方政府主导型为主，表现为中央的“放权让利”，地方政府、企业、集体、家庭特别是新兴的经济主体，更多地分享了经济增长的份额。农村联产承包变革使得农民家庭的经济功能恢复，保障功能增强。国家连续提高农产品收购价格，允许农民从事多种经营和非农产业，促进了农业生产的发展和农民收入的提高。家庭经营制度实际上成为农民生活保障的主要形式，也相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。这一时期农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发扶贫、生产性救济，充分体现了“效率优先、兼顾公平”的分配原则。这基本与我国处于社会主义初级阶段的国情相符合。通过发展经济，中国成功地基本解决了农村绝对贫困问题。

（三）制度化保障阶段（1989年以来）

进入90年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济的重要课题，社会保障进入制度化阶段。党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1998年九届人大通过的政府机构改革方案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工作。在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。

二、农村社会保障体系建设的现状

生产责任制的实行，大大促进了社会生产力的发展，同时给社会保障工作提出了新的课题。自1997年以来，逐步建立起农村最低生活保障线、农村社会养老保险制度和救灾扶贫、优抚安置、老年人保障、残疾人保障、婚丧改革等“三个层次”相结合的社会保障体系。

（一）预防型的社会保障。

包括救灾扶贫、优抚安置、老年人、残疾人保障和婚丧改革五个服务功能。党的十一届三中全会以来，为使农村的生产方式适应生产力发展水平，促进农村经济的发展，普遍实行了家庭联产承包责任制，这是农村经济体制的重大变革，并且很快显示出强大的生命力，使农村经济得以快速发展。但是，由于集体经济解体，大多数农村的集体经济为零。针对这种情况，普遍建立起救灾扶贫、优抚安置、老年人保障残疾人保障和婚丧改革五个网络，把农村社会保障工作逐步引向了网络化、社会化发展路子。在五保老年人保障方面，改变过去各乡镇老年人保障以敬老院为中心的情况，采取由政府集体供养。在贫困户保障，各乡镇救灾扶贫网络充分发挥救灾扶贫储金会和扶贫经济实体的作用。

（二）个人储蓄积累型的社会保障。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，明确指出要“加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累相结合的多层次社会保障制度。”农民是中国最大的社会阶层和利益群体，解决好农村的养老保险问题，意义重大。首先，有利于安定社会，稳定大局。其次，有利于地区的经济发展，可以将一部分消费基金延期使用，而且在这段时间内又可以将消费基金变为建设资金。再次，有利于正确引导消费投向，建立合理的消费结构，也使一个人一生的产出和消费平衡。第四，有利于计划生育，为这项基本国策的贯彻落实创造优越条件下，改变“养儿防老”的传统观念。

（三）救灾补助型的社会保障。

近年来，我国重点抓了农村最低生活保障制度建设，这是农村社会保障体系建设的深化和发展。前几年，我国的社会救济主要是针对灾民、“三无对象”和特困户的生活救济，这种救济体现了党和政府对农村“三无对象”和特困户的关心，发挥了很大的作用。但是这种救济方式不规范，有钱多救济，无钱少救济，在工作中有明显的随意性。同时，由于物价上涨等因素的影响，在实际工作中往往降低了生活水平，缩小了救济面。实施农村最低生活保障制度，用政府的行政职能给予界定，是对传统社会保障办法的重大改革和完善，能够提高社会救济的法制化、规范化水平，使贫困农民的生活有切实的保障。农村最低生活保障制度，关系到广大农村的切身利益，是党和政府为农民群众办实事、办好事，密切党群关系、干部关系的具体措施，是社会主义制度优越性的具体体现，也是我国实现经济翻翻和农村社会稳定的配套工程。

三、加快我国农村社会保障体系建设的必要性

社会保障与农民的自我保障、慈善机构保障、“互助会”保障以及商业保险的根本区别在于，它是国家以法律的形式加以规定、并以国家强制力保证其得以实施的一种制度，因此，是最可靠、最有效的保障方式，随着我国社会主义市场经济体制的逐步健全和完善，尤其是加入WTO后，我国农业、农村以及农民问题越来越引人注目，人们已经认识到，农民问题依然是我国的根本问题。农民问题解决不好，将会影响我国经济的发展和整个现代化进程，在所有的农村问题中，农村社会保障是最重要的问题之一，决不可掉以轻心。国家应该尽快建立农村社会保障制度，为农民提供最低限度的社会保障的保护，保证我国经济社会协调发展。

国家建立农村社会保障制度，为农民提供社会保障的保护，不仅是宪法赋予农民的一项权利，而且能够极大地推动我国人权事业的发展；不仅能够缩小城乡差别，充分体现社会公平，消除农民的不平衡心理，减少社会矛盾和冲突，而且能够极大地推动我国法治现代化的进程；不仅能够促进农村剩余劳动力的顺利转移，提高农民的消费水平，而且能够极大地促进农村经济以至于整个国民经济的发展；不仅能够减少汁会矛盾和冲突，有效维护社会稳定，繁荣农村经济，而且能够使计划生育的基本国策得到很好地贯彻，进而促进农村经济的发展和农民生活水平的提高；不仅能够使广大农民相信科学，远离邪恶，而且能够有效地推进农村精神文明和物质文明建没的进程。

四、我国农村社会保障体系建设中存在的问题

建国以来，我国部分农村地区建立了一些初步的社会保障制度，也曾发挥过极为重要的作用。但是由于是在自给自足自然经济的基础上逐步形成和发展的，随着农村社会经济的发展和改革开放的推进，其弊端和问题逐渐体现出来；主要表现在以下几个方面：

（一）资金缺乏，来源单一。

日前我国社会保障资金来源是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充。我国农村收人很低，多数人对合作医疗根本无支付能力。同时，各级财政统一负担社会保障资金。由于各地经济发展水平不同，不发达地区的财政异常困难，这些地区对社会保障资金的支付就捉襟见肘。而且以商业保险方式运作社会保险，超越了目前我国社会经济发展的阶段。社会保障往往被农业部门认为是增加农民负担的措施，社会保障制度成本高，这也是农村社会养老保险和农村合作医疗保险工作难以开展的主要原因。

（二）监督管理水平不高。

资金管理缺乏有效监督，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用集于一身，缺乏有效的监控监督，保障基金使用混乱。农村社会保障条块分割，管理混乱，既无统一的管埋机构，也无统一的管理办法，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构都涉及农村社会保障，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。农村社会保障的建立缺乏科学性，往往是一哄而上。这样，农民在社会保障上的投人会冒极大的风险。目前农村居民对有关保障部门的信任感和预付保证金回报的预期值均不高，这也是农村合作医疗和养老保险工作难以开展的重要原因。

（三）发展不平衡。

首先是农村社会保障发展水平不平衡。一般说来，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平亦较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低。其次是农村地区各社会保障项目发展不平衡。大部分地区的农村社会保障项目不全，而且各项目之间缺乏有机联系，未能形成配套，构不成整体优势。

（四）覆盖面小，保障水平低。

农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城镇而言还是很低的，根据有关凋查，占人口总数20％的城镇居民享受89％的社会保障，而占人口80％的农村居民，享受社会保障的仅是11％。在县级以下集体单位的1000多万职工和2000万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利，保障水平也较低，有一些人甚至处在贫困线上。从国家和社区提供的养老金状况来看，社会养老金供给人均不足200元，可见其保障水平很低。

（五）保障面窄，功能不全。

我国农村社会保障只足本能地执行社会主义制度的国家职能对部分生活困难的农民尽到一种关怀的义务和责任，实行以福利救济为中心的临时性的、只体现生活功能的有限保障措施，还没有跨越到社会化的，既发挥生活功能又发挥生产功能的社会保障整体功能以适应市场经济发展需要的高度。主要表现在受保障的对象少和保障项目残缺。目的除了福利、救济以外，没有其他更多的项目，而诸如工伤、医疗、生育，养老等重要的涉及面广的项目大多尚未涉足，即使有些地方已经涉足了也还很小规范、不能正常运转，农村社会养老保险的推行也十分有限且不够稳定。

三、进一步完善农村社会保障体系的对策

建立和完善农村社会保障体系，足一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导与高度重视，又需要农村集体与广大农民的积极支持。要加快建设我国的农村社会保障体系，应作好以下工作：

（一）多渠道筹集资金。

开辟新税源，解决农村社会保障资金缺乏的问题。如何筹措农村社会保障资金是农村社会保障成功与否的关键。国家应该开征有关税收或完善有关的税收制度。

（二）提高农村社会保障机构的组织和制度效率。

社会保障资金的安全、增值和高效要求社会保障机构必须廉洁和高效。应该建立健全各项管理规章制度，加强行政审计和民意监督，合作医疗和养老保险应该建立家庭或个人账户。既要强调国家对农村人口的社会保障责任，也要强调农村人口、社区和社会对农村人口社会保障责任的分担，国家社会保障责任的分担，必须带有相应的强制性，并应根据实际情况增加力度。

（三）加大扶贫力度，防止返贫。

1、增加扶贫建设性投入。中央政府和地方各级政府的联手投资、扶贫，加快了农村贫困人口脱贫的步伐。实行最严格的耕地保障制度，尽量少占地。确实需要占地的，应该给予合理的补偿，尽可能安置一些在这个土地上劳作的农民，使他们得到长期保障。经济发达地区，有的已经把这部分农民纳入了低保，探索建立社会保险制度，但是要在全国推广则涉及到财力问题。从我国扶贫实践中总结出来或从国外实践中借鉴过来的劳务输出、小额信贷、以工代赈、文化科技卫生“三下乡”活动等方法受到广大农民的欢迎。

2、调整扶贫资金的使用方向。我国农村开发式扶贫已经取得了显著的成绩，然而，由于目前农村绝对贫困人口的数量与分布范围已经明显缩小，扶贫工作的组织效率和投资效率明显降低。2000年以后基本解决温饱问题后，农村扶贫资金的使用方向应该进行必要的调整。扶贫资金使用一要集中化，二要多元化，三要市场化。

3、灾害救济，防止返贫。农村人口有相当一部分分布在自然环境恶劣的地区，而这些地区又大多是易灾区，因此，每遇自然灾害，甚至家庭变故，这些地区的农村人口中已脱贫者，又容易陷入困境。扶贫资金必须按照扶贫开发规划下达、落实到贫困乡村，重点用于改变基本生产生活条件和基础设施建设。对灾害致贫，返贫，国家除了划拨救济款物之外，还须动员国内外社会各界人士和机构，组织进行救灾捐助，以分担国家救灾能力或灾民社会保障能力的不足。

（四）多形式提高农村社会保障水平，加大覆盖面和保障面。

1、农村社会保障应该依据社会群体分类逐步推进。农村社会保障特别是社会养老保险、退休金制度等，应该优先开展对乡镇企业职工、定职村干部、民办教师等的职业保险；国家应该在《劳动法》和《社会保障法》等法规中制定制度，保护农民工的权利，使他们享受必要的社会保障和福利。

2、充分发挥家庭保障的主体作用。提高家庭保障水平必须依靠增加农民的收入水平、减轻农民负担和加强非正式约束。增加农民收入应该重转移农村剩余劳动力，提高农业生产率，调整农村产业结构，提高农产品品质。社会保障应该是家庭保障的补充，不能削弱家庭保障。加重农民隐性负担，将会削弱家庭保障功能，再加上我们的行政效率目前较低，会耗散掉许多资源。

3、在家庭保障的基础上建立多层次的社会养老保障体制。联产承包变革以后，迫使许多农村老年人尽管年老体弱仍然不得不继续从事生产劳动以维持自我生存。农村养老问题必须在家庭保障的基础上增强社会保障的作用。首先要完善农社“五保”制度；其次要逐步推进农村社会养老保险；再次通过赋予农村土地永佃权，使地租成为农村老年人口的重要收入来源。

4、强化农村合作医疗制度的保险性质。农村家庭经营制度已经使绝大多数农村居民解决了缺医少药问题，而农村医疗保险制度必须采取“保大”的形式来重点防止农民因病致贫的风险。贫困地区应该主要采取“保小不保大”的补偿方式，保小又主要通过增加财政对基层医疗卫生事业的支持，有条件的乡村农民“保小”也可通过集体福利解决；非贫困地区主要采取“保大不保小”的补偿方式。另外，应该改革农村卫生行政管理体制，形成完全竞争的农村医疗市场，降低医疗成本。

由于历史和国情的原因，我国农村社会保障制度建设一直陷于被动状态，缺乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保障制度整体建设的长远考虑。这种长远考虑包括现行社会保障制度与原有制度、未来制度衔接中发生的利益重新分配，制度治理结构中一元化与多元化的思想和方式的冲突等等。解决这些问题，需要对于中国整体社会保障体系在充分反思的基础上重做整体设计。

参 考 文 献

1、陈鸿仪：《乡镇企业部门社会保障体系的建立与完善》，《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社，1999年。

2、杨翠迎、庹国柱：《建立农民社会养老年金保险计划的经济社会条件的实证分析》，《中国农村观察》，1997年第5期。

3、龚向光等：《贫困地区农民合作医疗支付能力研究》，《中国卫生经济》，1998年第10期。

4、赵耀辉、文贯中：《中国农村社会保障与土地制度》，《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社，1999年。

5、段庆林：《中国农村需求格局：1978~1997》，《经济学家》，1999年第4期。