政府与企业的关系

一、当今政府与企业的关系

二、中国政府与企业关系的现状

三、以东莞为例，浅析当今政府与企业之间的关系

内 容 摘 要

在构建和谐社会的大背景下，处理好和谐的政企关系，显得十分紧迫而又极其重要。企业是市场经济的主体，政府是宏观调节的主体，二者有共同的目标，又有各自无法替代的分工。本文将以东莞为例，浅析当今政企关系和现状，从而思考在转型中，政府如何与企业加强互动，更好地理顺双方的关系，从而促进更好地发展。

政府与企业的关系

随着整个国际形势的变化和世界经济向区域集团化的方向发展，市场经济促使各国政府与企业的关系日趋密切，中国也如此。自从中国成功加入WTO以来，并随着我国市场经济体制的建立，政府必定要改变其职能，改革和精简政府机构，继续深入进行企业制度的改革，建立现代企业制度。

一、当今政府与企业的关系

企业是经济生活的微观组织，是现代社会商品与劳务的提供者，是市场的竞争主体，企业有权利和能力运用企业所有的全部财产，依据市场信号为动力源，无需其他主体的参与和干预，独立地进行生产和经营决策。而政府的职能为企业提供一个良好的公平的竞争环境和为企业竞争提供服务。前苏联对传统的中央高度计划体制进行改革，主要是集中于政治改革，改革没有真正解决社会主义与市场兼容的问题；而且从行政分权入手，没有明确改革的方向是发挥竞争性市场机制在有效配置资源方面的功能，只是把本来隶属于联盟共和国的企业不放给地方；结果并没有改变行政直接控制的弊端，反而打乱了原有的经济格局，加剧地方主义而使经济出现混乱，最终导致其政府跨台。因此，我们可以得出一个结论：政治、经济问题或现象时，必须特别重视政治体制与经济体制的协同改革，因为“政治体制已变成一种经济化的过程，而且是一个权威与权力的系统；而经济体制已变成一个权力系统，也是一种经济化的过程”，可见政府与企业的联系非常密切，而且两者目标统一， 都是为了满足大众的需求，但职能都是分离的，具有冲突及合作的特征。从组织行为来看也有所不同，政府是非赢利机构，而企业是赢利机构。

随着市场经济的发展，决策的多样化与相互交叉，角色与结构将日趋繁杂。为了更好地理顺政府和企业的发展，有必要先了解双方的关系。

乔治·斯坦勒曾列举若干政府与企业界的关系，政府的角色，说明政府与企业界的相互关系，影响力与复杂性。    （1）政府制订企业间的游戏竞赛规划；    （2）政府是企业产品和服务的主要购买对象；    （3）政府运用它签订合约的权力，促使企业达到其目标；    （4）政府是企业界的主要赞助人和支持者；    （5）政府是大多数生产设备和资本的所有人；    （6）政府是经济成长、发展的设计者；    （7）政府是企业财源的供给者；    （8）政府是保护社会上不同利益阶层， 以对抗企业剥削的仲裁机构；    （9）政府直接管理各种不同领域的私人企业；    （10）政府是保存社会良心的场所，为实现社会目标而对资源重新予以分配。 总之，政府与企业的关系在市场经济中总方向是一致的，前者是维持市场的秩序，后者是保持市场的活力。当然在市场经济下，各国政府与企业的关系也有不同模式，世界上典型的政府与企业的关系有四种：[1]    一是美国式的，可称“警民”关系，即美国的政府机构与企业之间的关系是法律界定经济关系，政府着重告诉企业哪些是可以干，哪些是不该干。政府只是掌握宏观调整，不具体涉及某一行业、企业，对宏观经济的调控主要是通过制定法律、条令和通过税收政策来实施。而且政企绝对分开。    二是日本式的，可称“朋友”关系，政府和企业“穿一条裤子”，着重告诉企业应该怎样干，政府协助和支持企业发展，日本政府与企业的协调措施上，采取四种方法[2]：（1）会议：通过学术界、工商界、工会领导人和政府官员会议协商，形成政府与企业的共识；（2）行政指导：日本政府通常由通产省指导公司的行为，如宏观调控，稳定价格，保护日本的公司来对付外国政府的压力；（3）银行低利贷款：日本银行经常对某些刚刚发展但对日本未来十分重要的企业给予低利贷款，帮助这些企业提高竞争力；（4）管理官员：在日本许多大公司的高层主管一般都是由通产省资深高职的前部长来担任；这对于促进政府与企业的良好关系及相互了解是很有帮助的。 三是德国式的，可称“仲裁”关系，强调效率和公平的合理取舍，政府按照竞赛规则对企业进行公平裁定。在德国，政府与各种利益集团如工会，企业管理者、环保、学术界和消费者等代表会谈，界定共同体的优先顺序及如何实现的政策，让企业公平竞争。这三种关系，尽管由于国别和文化传统不同且政企关系有异，但有两点是一致的，一是企业地位完全独立，二是政府和企业都按一个标准来处理相互关系，即什么不该干，或该怎么干，或按什么规则干。    四是传统的中国式的，可称为“父子”关系，也有人称“婆媳”关系。我国政府对经济的调整在很大程度上是控制投资行为，有时要管理具体审批每一个投资项目，直接干预企业的经营管理。    政府与企业的关系如何，对国家的经济发展和企业的活力确实有很大影响。日本在发展半导体及电子产业时，就是政府协助和支持企业，由通产省协同电子行业的公司共同开展基础技术研究，研究的成果提供给企业开发自己的专利产品，如今日本的半导体和电子技术在国际市场很有竞争力，处于领先地位。这是一个典型的成功例子。

二、中国政府与企业关系的现状

我国长期以来实行的是高度集中的计划经济模式，企业隶属于政府行政部门。企业行政系统化，企业规模的行政级别化，企业决策、运行的行政指令化，企业发生的是行政行为而非市场行为。在经济体制改革中，虽然曾先后设计了一系列方案，如改变企业内部管理方式、放权让利、利改税、承包制和改善企业外部环境等，使企业行为开始转向市场化。但这一系列举措，并未能使企业的行政制度彻底打破。企业是经济生活的微观组织，市场的竞争主体，有权利和能力运用企业所有的全部财产，根据市场信号为动力源，无需其他主体的参与和干预，独立地建立生产与经营决策。它发生的是一种纯市场行为[3]。

中国从计划经济步入市场经济， 政府与企业的角色与结构都将发生深刻的变化，两者的关系也将改变。我们可以学习和借鉴市场经济发达的国家正确处理政府与企业之间关系的经验，避免发展中国家在发展经济时经常产生的弊端。

我国现今的奋斗目标，是不断推进经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式从粗放型向集约型转变。市场经济下建立现代企业制度，政府的社会经济管理职能与所有者职能必须切实分离，政府与企业的“父子关系”必须脱离，政府不应直接干预企业的经营，这都是中国经济体制改革的目标决定的。为此，应着重向做好以下几方面的工作：

1、理顺产权关系，确定企业法人制度

从上面的分析可知，政府与企业的关系无论是美国式、日本式还是德国式都有一个共同特点，企业地位是完全独立的。我国在经济领域各方面进行改革，而许多措施难以收到预期效果，其中最主要的问题在于此。在我国产权主体虚置，国有企业的资产所有者——全民，但全民是个政治概念，无法在经济领域真正行使所有者的责、权、利。因此国有资产就衍变为由国家政府管理，而实际上种类繁多、数量巨大的国有资产很难由一个政府机构来管理。而且国有资产的增值、盈利情况与其个人利益无直接联系，出现了国有资产实际上无人负责。而实行承包制以来，不仅没有弱化反而强化了政府与企业在产权上的隶属关系。除此之外，产权边界不清。在过去，我国绝大多数企业财产都是公共财产——国有财产或集体财产，在这些公共财产中又有各部委所属企业、各地区所属企业等差别。造成了各种性质的组织产权互相交叉，随着企业组织的扩大又产出了许多新的企业，而这些新企业的产权关系就更难以界定。其结果就可能造成国有资产的大量流失。    要理顺国有企业的产权关系，重点就是完善以公司法人制度为主要形式的现代企业制度。它的主要特征是：产权关系清晰，能有效地实现出资者的所有权与企业法人财产权的分离；责权利分明，企业是独立的法人实体，完全自负盈亏。在这里政府与企业的关系不再是隶属关系。而是纯粹的经济关系——所有者与经营者之间的关系；企业通过股东会、董事会、执行部门和监事会等公司管理机构的设置和运作，形成调节所有者、法人代表、经营者和职工集体之间的关系来制衡和约束。    市场经济除了改革国有企业经营机制外，还需要发展非国有经济成份，如私营、合伙、外资等形式的企业，因为这些非国有所有制的企业在产权问题上更明确、更有优势。为了维护企业间的充分竞争和发展，政策应该扶持非国有成份，降低国有资产在全社会资产中的比重。因为过多的国有企业对政府而言是个包袱，它过多的吸引了政府的注意力，弱化了政府对宏观经济的调控。政府可通过出售部分国有企业把变资金投向高效和新兴的产业、提高政府的宏观管理能力。

 2、转变政府职能，加强宏观调控    计划经济体制下，企业隶属于政府部门，政府各部门直接干预企业的产供销人财物，完全代替了市场的功能。建立市场经济体制，“政府运用经济手段，法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。[4]根据政企分开的原则，转变政府职能。“政府的经济管理职能要真正转到制定和执行宏观调控政策，搞好基础实施建设，创造良好的经济发展环境上来，使不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织”。[5]从而为企业创造一个公平的竞争环境，使企业的行为符合社会的需要。政府应当积极创造一个公平竞争的环境协调企业行为。    根据前面分析各国政府和企业的关系来看，对我国来说，政府职能的转变首先要改变政府的管理权限。过去政府和企业的关系是“父子关系”，政府高度集权、计划管理。政府直接掌握了企业的所有权和经营权，企业成了政府的附属物。结果机构臃肿、效率低下，官僚主义严重，甚至滥用职权。所以政府职能转变首先要改变政府的管理权限。由“无限政府”向“有限政府”转变。[6]政府应将经营权还给企业，实行所有权和经营权的分离，让企业自主经营，在市场竞争中求得生存和发展。其次是改变政府的管理方式。变过去单一的行政管理为经济、法律和行政等多种手段相结合的综合管理，变直接管理为主为间接管理为主；变微观控制为主为宏观调节为主。政府的调控可以通过这些方式进行。

（1）政策调控。利用政策调控企业是各国政府惯用的手段， 用政策调控必须有适应的政策裁体实现政府政策。如中央银行、行政部门。国有企业和可投放的巨额资金等。但是，这种方式的引用必须注意其政策的一致性和连贯性，否则不利于维护政府决策的权威性。

（2）信息公开性。在市场经济中，政府与企业的目标相同，但所处地位和角色不同。信息作为第五大资源，对维持市场秩序和经济发展都有积极的影响，政府必须为企业提供公开、全面、准确的信息，以引导企业自觉的行为。若信息不完全很可能造成“市场失灵”，这些信息的来源主要是有：统计局、对外经贸部、国家有关决策部门等，提供准确的信息将是政府转变职能后一项重要职能。

（3）行业协调。市场经济中， 各个企业从自身利益出发，往往会做出一些对社会资源配置无益的行为。这些行为则可通过行业协会来协调企业的行为，如在研究与开发过程中的合作、生产资源的配置、市场的协调和联合开发国际市场等等。

只有企业的自身改革与政府的职能转变同时进行，才能使这样改革更顺利地进行，才能更好地理顺政府与企业之间的关系，取得更好的发展。

三、以东莞为例，浅析当今政府与企业之间的关系

以上我们从宏观方面，浅析了政府与企业之间的关系。下面，我们将结合我们的实际，在加速推进经济社会双转型的大背景下，东莞政府与企业的情况如何，今后应该往哪些方面发展。

当今的东莞，既是东莞持续快速发展的战略机遇期、率先基本实现现代化的冲刺期，又是深层次问题的凸显期、产业升级转型的关键期。东莞的发展既面临许多有利机遇，也将碰到不少困难和挑战。提出加快推进经济社会双转型，既是在东莞“双优势效应”逐步弱化、“双边缘化困境”逐步显现的新形势下提出的新对策，又是对过去历届市委探索东莞发展道路成果的坚持和发展，是对我市发展规律认识的继承和深化，体现了发展战略的稳定性、连续性和开拓性。

在这个大背景下，政府与企业的关系尤其显得重要。转型中的东莞，政府与企业该如何互动？政府如何创新一个透明、稳定可预期的制度环境对企业的发展至关重要。

在产业调整升级中，政府不需要大包大揽，什么事情都亲力亲为，而是要区分三种不同类型的产品，对自身角色进行合理定位[7]。

政府首先要区分集群发展过程中企业自身不能满足，需要其他机构生产或提供的产品或服务的类型。这些产品或服务大致区分为私人的、准公共的和公共的三种类型。

单个企业自身无法满足，但是属于个性化需求，应该由企业付费的私人产品，对于这些产品或服务政府应引入和扶持赢利性的服务机构，由它们去满足集群企业的需求。

另一些是部分或是全部企业需要，但是超出政府职能范围之外或由政府提供不是最有效率的需求的，如行业自律、行业服务、反倾销应诉等，对于这些问题，政府应该支持行业协会或商会去提供。再有一些是纯公共产品，如建设工业园区、提供优惠政策、优化投资环境、污水处理等。这些问题主要应该由政府直接提供。

因此，在产业调整升级中，政府不需要大包大揽，什么事情都亲力亲为，而是要区分三种不同类型的产品，对自身角色进行合理定位；重要的是通过引入赢利性服务机构并扶持、发展行业协会，形成多方行动主体，构建产业集群发展的制度化支持网络。

从目前广东整体产业集群的现状看，制度建设的滞后已影响到产业集群的长远发展。我们发现，不少集群内的企业不太注重技术创新和品牌建设，甚至有的企业原来已经做品牌，后来反而做贴牌生产。由于知识产权得不到有效保障，集群内企业模仿成风，企业自主创新并不多见。在国外厂商大举进军中国市场的背景下，不少国内的企业反而只致力于出口，其中一个重要的原因是在国内做生意，经常收不到货款，债权没保障。

另外，集群企业之间的分工合作是集群竞争优势的一个重要来源，是实现“灵活专业化”的一个重要条件。但我们又发现，部分集群中的企业有“反专业化”的趋势，原来已经建立了配套网络，后来反而“纵向一体化”，生产环节和配件宁愿自己做，不再分包出去。主要的原因是配套企业缺乏诚信，对配套企业的这种行为缺乏正式、非正式制度的约束。

企业的品牌建设、技术创新以及企业之间的分工合作需要良好的制度环境，而制度环境的提供应该是各级地方政府的主要责任。

同时，我们又必须看到，转型中的东莞政企之间是合作共生的关系。这要求政府要与企业建立起制度化的沟通渠道，以利于政策的顺利执行，东莞政府在政企关系中，嵌入性有待进一步强化，要让企业能了解政府的最新决策，要加强行业协会的桥梁沟通作用。

在新的形势下，处理政企关系的时候，也提出了新的要求。在处理政府与企业关系时，最大的禁忌就是相互干涉，相互指责，相互拆台。尤其是政府对企业不应干涉太多，应该做到对企业支持不干涉，监督不指责，批评不拆台，力改过去计划经济时期的陈旧的政企关系。企业也要苛守“企”道，以企业的发展壮大来改善自己的社会地位。

参 考 文 献

1、吴瑞林，“跨国经营的探索与对策思考”在赵曙明主编的《企业国际化经营——兼论中国企业国际化》.

2、Davis Dyer, Malcolm S.Salter, and Alan M.Webber, Changing Alliance, Boston: Harvard Business School Press, p.212.3、文力，“现代企业制度刍议”，《国际商报》，2000年1 月25日，第2版。

4、“中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”，《经济日报》，1993年11月。

5、谢庆奎，“政府职能转变的涵义”。，《经济日报》，1993.5.13。

6、尹光华，“政府职能转变三大难点”，《经济日报》， 1993.4.15。

7、肖隆福，《强化嵌入性 畅通政企沟通渠道》，《东莞日报》，2008.4.23。