我国城乡教育均衡发展问题研究

一、城乡基础教育均衡发展的意义。

二、城乡基础教育发展不均衡现状及原因。 当前，城乡基础教育发展不均衡主要表现在三个方面。 （一） 教育经费投入不均衡。 （二） 教师资源配置不均衡。主要体现在教师学历、职称结构、年龄结构和学科结构不均衡。 （三） 生源质量失衡 三、保障城乡基础教育均衡发展的对策和建议。

内 容 摘 要

构建和谐社会是当今社会的主旋律。建设和谐社会首先要实现社会的公平正义，实现社会公平正义要求先实现教育的公平正义。城乡基础教育的均衡发展是实现教育公平正义的基石。如果城乡基础教育发展不均衡，城乡中小学之间设施设备硬件、教师水平差距很大，城乡义务教育阶段的学生在享受教育资源分配和受教育条件方面不平等，将直接导致未来城市和乡村居民在知识结构、收入分配和经济地位方面差距的扩大，将直接影响未来的和谐社会建设。

我国城乡教育均衡发展问题研究

构建和谐社会是当今社会的主旋律。建设和谐社会首先要实现社会的公平正义，实现社会公平正义要求先实现教育的公平正义。城乡基础教育的均衡发展是实现教育公平正义的基石。如果城乡基础教育发展不均衡，城乡中小学之间设施设备硬件、教师水平差距很大，城乡义务教育阶段的学生在享受教育资源分配和受教育条件方面不平等，将直接导致未来城市和乡村居民在知识结构、收入分配和经济地位方面差距的扩大，将直接影响未来的和谐社会建设。

新修订的《义务教育法》（以下简称“新法”）放眼未来，着手今天，从建设和谐社会的宏伟远景出发，将基础教育均衡发展的理念贯穿始终。“新法”明确要求“要加强薄弱学校的改造，缩小学校之间的办学差距”；明确提出“学校建设应当符合国家规定的办学标准”；明确规定“不得将学校分为重点学校和非重点学校；学校不得设重点班和非重点班。”明确强调“教师在教学中要平等对待学生。”不仅如此，为了保证基础教育的均衡发展，“新法”第八条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况进行督导，督导报告向社会公布。”督导工作者依法对县域基础教育均衡发展状况进行强力督导，是“新法”赋予我们神圣的责任。

一、促进城乡教育均衡发展的意义。

（一）、实行城乡教育均衡发展，有利于《义务教育法》的全面实施。 

人为地在城区教育上投入大量的资金，甚至不惜以政策倾斜等手段倾力打造少数本来就实力雄厚、规模宏大，装备精良的城区学校。象这种有碍于义务教育地区之间平衡发展的工程，是一种急功近利和缺乏全局意识的短见行为。正象《齐鲁晚报》上以《教育不公是教育难题的真正根源》为题所披露的那样：“愈演愈烈的择校热和乱收费等问题，其实质是教育投入不公的派生物。如果城乡学校在校园建设，师资力量，教师收入和福利待遇等方面没有太大分别，就不会有重点学校和非重点学校之分，教学质量也就不会有太大的差别，学生就不会去择校，学校也就失去了乱收费的理由。素质教育为何年年喊，年年落空呢？这也与教育不公有关……”① 大家都生活在同一个国家，都是炎黄子孙，但因为地域差别，政府把教育投资和优惠政策倾斜在城区学校上，就会导致另一部分本来就先天性不足的学校，诸如场地狭小拥挤，设备短缺简陋，生源质差量少等等，就更显得捉襟见肘。早已处于举步艰难的困境，主管部门却不搞雪中送炭工程给予扶持，这实质上是一种对这部分学校的学生享受义务教育权利的拒绝行为。因为主管部门又在按一定区域划片招生，让接受义务教育的学生就近入学，这样一来，就形成了一部分学生天经地义的该读“好学校”，而另一部分学校的学生只能读“差学校”，一但有人越界择校，首先得挨宰交“择校费”。因此，只有取消义务教育地域之间的差别，让学校之间平衡发展，对每个公民的子女实行平等的义务教育，这既有利于《义务教育法》的全面实施，也有利于促进社会的和谐。

（二）、实行城乡教育均衡发展，有利于未成年人的健康成长。

实行均衡教育，有利于未成年人的健康成长。显而易见，凡是接受九年义务教育的青少年或儿童必定都是未成年人，他们都渴望而且也有权利享受平等和良好的义务教育。那么，义务教育地域之间一旦出现了悬殊的差异，自然就形成了不公平的教育。而对这种情形，凡是生活在城区的学生当然是欢天喜地。如果是生活在农村山区的学生（而且这种不幸运的学生还是多数），他们之中绝大多数都想“突围”，从四面八方向着城市进军，于是乎，声势浩大的“生源大战”、不甘现状的学生的“择校热”、屡禁未止的学校“乱收费”等等教育难题就不可避免地凸现出来了。“择校的根源，在于教育资源分配的不均衡，地区与地区之间、校与校之间的巨大落差必然导致择校。”③正象力主教育投资均衡化的徐州市委书记徐鸣所说的那样：“现在有种说法，教育改变命运，其实在好多普通家庭中，是因教致贫。”④ 这类学生因为从小生活在农村山区，家境贫困，没机会好好念书，文化素质相对较低，那在他们身上就容易存在一些恶习。有部分上进心强的可能会靠着自身的勤奋，今后出人投地，但大部分农村孩子就一辈子被困在自己的山村，或者十五、六岁就随着进城打工的人流，在城市干着简单的体力活。由于从小没机会接受好的教育，他们身上的恶习就会互相感染。诸如迷恋网吧、抽烟喝酒、小偷小摸，等等。所以只有依靠家庭、学校、社会的教育整合，共同营造和谐与良好的教育环境，尤其是依靠各级政府及教育行政部门，用强有力的措施逐步缩小义务教育地域之间的差距，让城乡之间平衡发展，对每个未成年人实行平等教育，这既有利于未成人的健康成长，也有利于促进社会的和谐。

二、城乡基础教育发展不均衡现状及原因。

当前，城乡基础教育发展不均衡主要表现在三个方面。

（一）是教育经费投入不均衡。这既有历史原因，也有现实原因。历史形成的经费投入不均衡是县域城乡基础教育发展不均衡的最主要原因，这使农村学校办学的硬件设备远远落后于城镇学校。加之近年下拨国家转移支付资金和相应教学设备按学校规模拨付，进一步拉大了城乡基础教育在硬件建设上的差距。这样，城乡义务教育阶段学生在占有公共教育资源、享有的教育权利上呈现出不平等的现象。

（二）是教师资源配置不均衡。这种不均衡表现在三个方面：(1)教师学历结构城乡之间存在差距。城区学校及镇中心小学老师大部分是从师范院校毕业分配的，而乡村学校（尤其是村小）大部分教师是原来民师通过考试转正的，还有校企工、两类生、职校生等组成，缺少规范的师范教育，因此，在能力水平上存在着差距。教师第二学历城乡亦存在差距。二者相比城区教师重视继续教育，普遍学历达到了本科水平，甚至有的在向研究生进军，而农村教师从事小学教育，大部分考到一纸中师文凭就“船到码头车到站”。(2)教师学科配备上城乡之间存在差距。城里学校教师学科配备广而全，而农村很多学校普遍缺乏体育、音乐、美术、信息、英语教师，更有甚者，有的村小采取包班形式教学，很多学科只是写在课程表上，形同虚设。(3)教师年龄结构上城乡存在差距。由于计划生育国策的实施，适龄儿童、少年数量逐渐减少，加之自98年开始国家取消了中师，自2001年以来，小学补充的教师很少，高中、初中稍多一点。这就形成了城里“哥哥姐姐教高中”、镇里“叔叔阿姨教初中”、村里“爷爷奶奶教小学”的尴尬局面。因为教师年龄老化，乡村小学普遍缺乏生机和活力。随着城市建设的日益加快，农民大量进城，城区中小学办学规模进一步扩大，加之民办学校异军突起，近年，农村一部分老师进城任教。逢进必考，虽然体现了进城老师的公平公正，但能考取的多是农村教师中的佼佼者，还有城里的民办学校又吸取了部分优秀教师，这种做法，在一定程度上使本来城乡教师不配套的矛盾显得更加突出。

（三）是生源质量失衡。由于城区教育条件相对优越，农村掀起进城读书热，导致了智力和其他方面较突出的学生集中在城区，成绩一般的学生分布在农村乡镇中小学。这种中小学分层次办学模式容易造成学生两级分化，因为对农村学生而言，老师的素质不同，办学的条件不同，容易造成社会的评价不同，从而挫伤了学生的学习积极性，导致学生厌学和辍学，加剧了义务教育发展的不平衡。

除了城区与农村基础教育呈现出不均衡的发展状况外，城区校与校之间、生与生之间，农村校与校之间、生与生之间也存在不均衡发展的现状。由于受“片面追求升学率”的影响，甚至出现不规范办学现象，有的人为将学校分为重点学校和非重点学校，有的学校将班级分为重点班和非重点班，有的班级的老师将班上学生分为重点生和非重点生。诸如此类，都影响着基础教育的均衡发展，影响着教育公平公正和社会公平公正，影响着和谐社会的建设。教育督导工作者必须依法督导、强力督导，保证基础教育的公平、公正。

三、保障城乡基础教育均衡发展的对策和建议。

胡锦涛同志指出：“要把促进教育公平作为国家基本教育政策。”温家宝同志也曾强调：“教育公平是重要的社会公平。”教育公平的原则主要体现在两个方面：一是公民接受教育的机会要公平，适龄青少年都应当享有公平地接受教育的权利。二是公民受教育的过程要公平。每个学生在受教育过程中占有公共教育资源，所享受的受教育权利相对平等。所以，教育督导工作者要结合现状，依据“新法”开展教育督导工作，体现教育公平、公正原则，确保我县城乡基础教育均衡发展。

（一）、强化督导职能，积极协助政府做好统筹工作，保证经费公平投入。“新法”第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”第四十二条规定：“国家将义务教育经费全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”“新法”的这些规定对管理体制进行了确定，这种体制完成了“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的根本转变，为县域城乡基础教育的均衡发展提供了可靠保障。为了缩少城乡基础教育的差距，改变过去历史原因形成的农村基础教育落后于城镇的现实，“新法”第四十五条规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”县教育督导人员要对全县各所初中、小学进行办学条件评估，为县政府财政预算提供第一手资料，为经费向农村薄弱学校倾斜提供真实可靠的依据。同时向市政府提出预算建议，使基础教育经费分配做到客观公正。预算编制完成后，督促相关部门将教育经费按时足额拨付到位，使在“以县为主”的管理体制下，教育经费得到均衡落实。督促各校在“新机制”下严格按照“校产局管”的新模式管好财务。国家下拨的教学设施设备同时考虑城乡学校的均衡发展而作安排，对原来基础较薄弱的学校适当予以倾斜，缩少城乡学校因投资多少不一带来的差距。

（二）、结合基础教育发展情况，搞好城区中小学布局调整，办好寄宿制学校，优化教育资源配置。随着计划生育国策的实施和城市建设速度加快，一方面农村学生日益减少，另一方面城区学生日益增多。教育督导人员要摸清城乡适龄儿童、少年数量及分布情况，按照城市化发展的总体规划和城乡一体化总体方案，以“小学就近入学，初中相对集中，合理配置资源”为原则，认真规划，向政府提出学校布局调整方案。同时，与教育行政部门协作，扩大城区办学规模，发展民办教育，使进城务工子女就能同城里学生一样享受平等教育。“新法”第十七条规定：“县级人民政府根据需要设置寄宿制学校，保障居住分散的适龄儿童、少年入学接受义务教育。”学校布局调整后，势必使一些儿童、少年上学路程变得遥远。加之“打工经济”，很多父母外出打工，留守儿童无人照料，寄宿制学校建设迫在眉睫。教育督导人员要了解中小学校布局调整后居住分散的适龄儿童、少年情况以及“留守儿童”的相关情况，一方面为政府对寄宿制学校的选址出谋划策，另一方面督促寄宿制学校干部和职工加强对寄宿生的管理，为寄宿生创造舒适的生活、学习环境。

（三）、以人为本，“督政”、“督学”相结合，保证城乡每一个学生都能平等接受义务教育。“新法”第十三条规定：“县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学，帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童、少年辍学。”受教育者入学的公平是人生受教育起始的公平，入学权利和入学机会实现均衡发展是城乡基础教育均衡发展第一位的工作。教育督导人员一方面要加强对乡镇政府和村委会（居委会）组织适龄儿童、少年入学工作的督促，要求建立包保责任制，保证服务区内每一个适龄儿童、少年都能入学。另一方面督促学校领导老师采取校长包校、班主任包班、教师包村组的形式，开展家访，组织学生入学。同时督促学校教师加强师德修养，热爱每一个学生，平等对待每一位学生，尊重学生人格，不对学生实施体罚或变相体罚；督促学校教师向学生进行学习目的教育；督促学校教师不断进行继续教育，提高教育教学水平。“教育乱收费”是教育的一个痼疾，为了根治教育乱收费，教育督导人员要对学校收费情况进行监督，对学校执行“新法”“学校不得违反国家规定收取费用，不得向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益”的情况进行检查，规范学校收费行为。贫困是学生辍学的重要原因之一，“新法”公布后，义务教育阶段的学生不收学费、杂费，并对困难寄宿生进行了生活补助。教育督导人员要同教育行政部门一起，加大对社会弱势群体的帮扶力度，不断完善贫困生的助学制度，多渠道筹措资金解决贫困生的入学和就读问题，保证贫困生平等上学权利不因受物质基础的影响而丧失。这样，督政与督学相结合，多管齐下，保证城乡每一位适龄儿童、少年不因上学路程遥远而辍学，不因受老师歧视或觉得老师讲课水平低厌学而辍学，不因受“读书无用论”的消极影响而辍学，不因贫困而辍学。县域城乡学生平等入学，平等接受义务教育，这为每一个社会公民今后在社会博弈中提供了能力和知识的贮备，为未来和谐社会的建设奠定了坚实基础。

（四）、督促教育行政部门合理配置我县城乡师资，保证城乡间师资配备相对均衡。城乡师资配备不均衡，使得城乡适龄儿童、少年受教育过程不公平，因为师资原因，造成很多农村学校教育教学质量远远落后于城区。为了改变这一现状，教育督导人员要督促教育行政部门在配备城乡师资上体现均衡原则，从教师学历结构上、学科结构上、年龄结构上综合考虑。同时，采取以下办法促使城乡师资力量均衡。(1)开展支教活动。组织城里的老师到农村学校支教，提高农村学校教育教学质量。(2)组织城里教师送优质课下乡，缩小城乡学校在教育教学质量上存在的差距。(3)城乡老师短期易教。城里老师到农村学校任教，可将先进教育教学理念、方法、手段传到农村学校；农村学校老师到城里任教，不失是一次难得的学习机会。(4)组织农村学校校长和老师到高校培训，提高农村校长和教师的业务水平。(5)适量招录大学毕业生到农村中小学任教，解决农村教师年龄老化问题，增添农村学校生机与活力。(6)学习他人的先进经验。

(五)、加强对办学行为的督促，保证每一个学生在义务教育阶段享受公正待遇。教育督导人员要保证学校的办学方向，坚持不懈对学生进行素质教育，指导学校教师走出“片面追求升学率”的误区。依法坚决取缔“依托名校办民校”的“校中校”，取缔学校办的重点班，要求每一位教师注重师德修养，公平、公正对待每一个学生。

(六)、加强学校管理督导。教育督导部门要强化对学校的管理，树立质量立校的办学理念，突出教学中心地位，狠抓教育教学常规管理和教育教学研究，全面实施素质教育。同时要加大对学校的监管力度，严禁义务教育阶段学校乱办班、乱增减课时等违规行为，确保义务教育正确的发展方向。坚持正确的学校评估导向。学校等级的存在，是产生“择校热”和“乱收费”的根源，是造成义务教育发展不均衡的重要因素。督导部门要坚持正确的评估导向，淡化对学校等级评估，以实现义务教育均衡发展为目标，督促政府采取得力措施，加大资金投入，加强师资配备，逐步消除学校之间的差距。

（七）、依法督导，公正执法，实行问责制。“新法”较之旧的《义务教育法》一个很大的进步就是实行了问责制。“新法”第七章专门用来规定法律责任，“新法”自始至终贯穿了基础教育均衡发展观念。教育督导人员依据新法开展县域城乡义务教育均衡发展的督导工作，对有法不依、执法不严、违反法律者一律依法追究相关责任，真正使城乡义务教育均衡发展，促进教育的公平公正，促进社会的公平公正，促进和谐社会的建设，促进义务教育又好又快发展。