农村社会保障研究

一、我国农村社会保障制度供需矛盾的现状

二、大力推进农村社会保障制度建设的必要性

三、推进农村社会保障制度建设的思路

内 容 摘 要

 所谓社会保障，是指国家通过国民收入再分配的方式，给予所有社会成员最基 本生活保证的一种社会安全措施。社会保障是一种公共产品，它是国家和社会依法对社会成 员的基本生活提供保证的社会安全制度。获取社会保障是每一个社会成员享有的基本权利.我国农村社会保障发展相对落后，在医疗、养老、教育等各方面，农民很难享受到应有的保障。社会保障的责任主体是政府，社会保障属于政府社会职能的范围，扶弱济贫、保障 全体社会成员，特别是农村人口的基本生活需要是政府义不容辞的责任。随着现代化的逐步推进，社会转型与体制转轨的深入，我国城市化进程逐步加快，城市化水平不断提高，人口特征、家庭功能也发生了巨大变化。在效率优先、以经济建设为中心价值观的导向之下，在经济取得飞速发展的同时我国的社会建设严重滞后，社会保障制度不健全，国民面临的风险越来越多、越来越大。社会保障制度建设在整体落后的情况下，城乡之间又存在着很大的不平衡，农村社会保障不管是在覆盖范围还是在保障水平方面都与城市社会保障存在着很大的差距。这不仅体现在政策实践之中，在社会保障理论研究上也表现突出。本文从农村社会保障模式入手，对农村社会保障模式的现状、困境、弊端、问题产生的原因、社会保障模武的改革与发展、社会保障模式构建中政府责任与角色进行了总结和综述，并且指出了笔者认为的现有研究中的某些不足之处。

 关键词：农村社会保障；现状；思考

农村社会保障研究

 中社会保障制度是指国家为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在年 老、疾病、灾害等丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。西方世界农 村社会保障制度的建立比城市职工社会保障制度的建立要晚一些。德国是世界上最早建立正 式的社会保障制度的国家，在1883-1889年先后立法开始了工人“医疗保险”、“事故保险”和“养老保险”，但直到1957年才开始实施“农民养老保险”目前已经成为社会保障体系的一个重要内容。

一、我国农村社会保障制度供需矛盾的现状

　农村社会保障制度是农民生存和生活的“安全网”，是指国家和社会为农民，尤其是贫 困农民提供的一种普遍的、预设的制度安排框架，使他们在面对外界各种风险威胁时，能够通过这种制度帮助消除、缓解和应付这些威胁及其对贫困农民基本生计安全的影响。理论上讲，社会保障是一种公共产品，应当以政府为主体进行提供。然而受我国经济和社会发展水平的制约，长期以来，我国的农村社会保障一直处于社会保障体系的边缘，造成农村社会保 障的严重缺位。但是，由于农村社会保障是在高度集中的计划经济体制下，在自给自足自然经济的基础上逐步形成和发展的，随着农村社会经济的发展和改革开放的推进，它对农村社会发展的保障功能，却没有很好地发挥出来，存在多方面的弊端和问题。

（一）范围小，覆盖面窄

1994年，建立社会保障网络的乡镇虽达14854个，却仅占全国乡镇总数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占24％。没有建立社会保障机构的地区，尽管集体也以公益金和合作医疗基金的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会供给性差，而且使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。而且大部分乡镇企业和私有企业以及农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。这种情况，使国家无法对农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局。

（二）保障水平低下

由于我国农村经济长期处于极低的发展水平，农民可自由支配的收入也极其有限，所以他们用于社会保障方面的消费，也只能是一种低水平的社会保障。例如，自1992年开始在全国推行的农村社会养老保险制度，尽管民政部门和政府其他部门投入了相当大的精力，但距离农民最基本的养老需求的满足尚有相当距离。农村的医疗保障制度也基本上处于同样的境地。农民很多情况下都陷入缺医少药、疗费昂贵、毫无医疗保障的窘境，社会保障无论是范国还是标准都是很低的。有调查显示，占人口80的农村居民，仅享受社会保障的11，可见保障水平之低。

（三）社会化程度低

目前，在我国农村推行的各种社会保障制度从严格意义上说都不是真正的社会保障，而仅仅属于社区保障。农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行。没有在全国范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围小，在如何确定福利水平与经济发展的关系方面国家没有一个具有法律意义上的数量规定。全国虽有1100个县开办养老保险，但参加人口只占总人口的10%，社会化程度弱，农民负担重。目前，农村的社会保障工作仅在很小范围内实行，没能在全社会范围内推广，农民参保水平较低。以吉林省某乡为例，该乡7个村，29个行政 屯，2500户，共12500人，参加养老保险的人数占全乡总人口的20％，享受最低生 活保障的人数不足10％，还有20％的村民没有参加医疗保险。

积极推行的农村合作医疗制度虽然解决部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口在保健医疗问题上对集体的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。一般说来，经济较发达的东部农村地区，农村社会保障水平亦较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低。另外，农村地区各社会保障项目发展不平衡，大部分地区的农村社会保障项目不全，而且各项目间缺乏有机联系，构不成整体优势。

（四）资金来源不尽合理

目前，我国社会保障资金来源主要是以农民个人缴纳为主 ，而我国农民收入水平偏低，直接决定了我国社会保障资金来源不足。据有关研究表明，在我国农村约有1.4亿的人群因收入低而不能维持其基本的食品消费，这样对社会保障根本无支付能力。当前发达国家城乡社会保障资金的主要来源是政府拨款，而我国农村社会保 障资金的来源坚持以“农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充”的原则。据资料显示，我国政府用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例只有10％左右。这样不仅造成农村社 保资金的短缺，而且还严重影响了农民参加社会保障的积极性，加大了推广农村社会保障工作的难度。

（五）立法不健全，管理不够科学与规范

首先，管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头。民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构涉及了农村社会保障，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。其次，有些地方的管理规章制度不健全，难以保证农村社会保障事业的健康发展。再次，国内尚未立法，使农村社会保障工作无法可依，由于多家分割，条块分割，职权不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。

　（六）地区差距大，城乡发展不平衡。我国农村社会保障发展水平不平衡，一般说来，经 济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还没有解决，农村社会保障水平仍然很低。

　二、大力推进农村社会保障制度建设的必要性

 1、贯彻“以人为本”的科学发展观，维护农民生存权和发展权的客观需要。目前，对 于形成三农问题的原因，学术界基本达成了共识:认为城乡分割的二元体制是造成三农问题 的 根本原因。城乡分割的二元体制的实质就是对农民实行歧视政策，结果就造成了市民与农民 之间的不平等。例如，占总人口70％左右的农民社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出 的11％，而占总人口30％的城镇居民支出却占全国社会保障费的87％。生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利, 是基于人类生存本能而自然产生的 。农民作为社会主要劳动者, 应享有与城市居民一样的生存权和发展权, 这是受到我国法律保护的。我国宪法第十四条和第四十五条分别规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应 的 社会保障制度”;“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下, 有从国家 和社会获得物质帮助的权利”。但是, 目前我国事实存在的城乡社会保障“二元制”的结构 ,使农民的生活处在风险较高的状态中, 这对农民是不公平的, 是对农民权利的一种剥夺,同时也与我国当前大力倡导的“以人为本”的科学发展观精神相违背。

　2、有效扩大内需,推动国家经济良性发展的重要举措。中国经济从1992 年之后发生了 重大变化,由原来的“产品短缺”时代, 进入所谓的“生产过剩”时代。经济学家把这种 现象表述为“卖方与买方市场的结构性转换”, 也就是内需不足。

　3、建立农村社会保障制度, 是落实计划生育政策的物质基础。长期以来, 我国计划生 育工作的重点和难点都在农村。计划生育政策难在农村落实并不是因为农民文化水平低，觉悟低, 而是因为农民没有社会保障,“养儿防老”是他们的一种现实选择。现在我国社会已 经进入老龄化,农民养老问题将会日益突出。据统计, 我国农村现在60 岁以上的老人已达到一亿多。因此, 要顺利落实农村计划生育政策, 当务之急就是要加快建立农村社会保 障制度。当前我国农民的养老、医疗问题除了靠自己的积蓄解决一部分外, 更多的是靠子女保障, 也就是家庭保障。这就是为什么中国的农民喜欢超生的原因。因为子女越多, 日后 的保障系数就越高。如果赋予农民切实的养老医疗保障,农民是不愿意多生养子女的。

　4、解决失地农民的后顾之忧, 缓解地方政府和农民之间的矛盾, 维护社会稳定。实行家庭承包经营责任制后,在社会保障严重缺位的情况下, 土地实际上担负着农民最基本的生活保障功能,它是家庭保障最基本的经济基础, 也是农民最后的一道生活安全保障。近些年来, 随着城镇化进程的加快,失地农民越来越多, 目前政府所普遍采用的货币安置和招工安置两种方式都未能很好地解决农民失去土地后的生活保障问题, 引起了很多矛盾。近些年来 , 因土地补偿安置所引起的冲突，成了农民与基层政府之间的显性矛盾, 并占所有上访案件的六成左右。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业, 对当地乡镇产生了很大压力, 影响了社会稳定。现在城市的刑事犯罪有70%以上都是流动人口犯罪, 在这些外来犯罪中90%以上是农民犯罪。为农民提供有保障的生活是减少犯罪率, 消除社会隐患的根本之策。

　5、缩小城乡差距, 推进社会公平, 巩固党的执政基础的需要。看一个国家能否保持稳定的社会发展环境, 主要有两个指标, 一个是贫富差距的大小；一个是就业率的高低。当前我国在这两个方面都面临比较深刻的危机。当前巨大的城乡差距是影响社会稳定的主要根源 。根据国家公布的数字, 2003 年, 我国城乡居民收入差距高达3∶1, 如果更实际地考虑到只有城市居民享有而农民没有的住房、教育、医疗和养 老等方面的福利和保障, 那么这种差距高达6∶1。中国的农民建国60年来为国家工业化的积累作出了巨大的奉献, 现在理应分享工业化的成果。

三、推进农村社会保障制度建设的思路

1、建立相应的法律制度, 促进农村社会保障的发展。我国农村社会保障由于长期得不到法律的有效支持, 影响了政策落实的效果和执法监督力度。近年来，关于社会保障的立法呼声很高, 但大多数人出发点仍放在城镇的社会保障制度上。法律制度的欠缺给农村社会保障 带来一系列问题,如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理方面的随意性和盲目性等等。中国是一个农业大国, 缺少农村社会保障的保障体系根本算不上是完整的社会保障体系。从国外的经验看, 农村社会保障的法制建设都是在“工业化”经过 一段相当时间以后, 到工业“反哺”农业的时期开始启动的。目前我国工业化已进行到中期 阶段, 开始进入工业“反哺”农业的时期, 已具备进行农村社会保障法制建设的时机和条件 。从我国农村社会保障立法的历史与现状看, 加快农村社会保障法制建设, 主要应该抓好以下两项工作: 一是要抓好单项法规的建设,。社会保险法、 农村工商社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人社会保险法等; 二是要抓好地方性法规的建设, 鼓励与提倡各地方政府根据本地实际制定具体的保障办法。

　2、当前的工作重点是积极推进农村最低生活保障制度、新型合作医疗制度及农村养老 保险制度的建设。健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。当前我国广大农民群众的基本要求是“生有所靠，老有所养， 病有所医”。因此, 在农村社会保障的各项制度建设中, 应重点建设最低生活保障制度、合作医疗制度和养老保险制度。鉴于我国农村各地社会经济发展很不平衡, 农民对社会保障的要求也不一样, 因而必须从农村实际出发, 不可搞“一刀切”。当前的目标是, 先在农村大力推行最低生活保障制度和农村合作医疗制度, 同时对农村的养老保险制度进行改革。争取到2010 年, 农村低保制度覆盖到全部农民, 养老保险和医疗保障覆盖一半以上的农村居民,然后用10-20 年的时间, 建立起比较完善的农村社会保障体系。具体操作上, 在经济发达地区, 全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟, 应采取措施全面建立农村社会保 障的各项制度及服务网络, 并逐步完善与提高; 在中等发达地区, 应先重点抓好最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设, 以后随着社会、经济的发展再全面推开; 在经济欠发达地区, 目前重点是抓好农村最低生活保障制度的建立和社会互助与优抚工作, 搞 好养老保险制度和医疗保险制度建设的试点, 以后再循序渐进地全面展开。在保障资金的筹集上, 积极探索多渠道筹措资金的形式。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政 和农民参保三方。在具体操作上, 应根据各地发展水平来明确三方的合理投资分配比例。如 : 经济发达地区, 国家财政投入可适当少些, 主要由地方财政和农民个人承担, 在经济不发 达地区, 由于地方财政和农民个人积累比较弱, 国家则要加大财政转移支付力度。鉴于我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担,而由于 乡镇财政的负担越来越重, 保障资金实际上难以落实的情况, 今后这部分资金应来源于财政 , 由中央和各级政府共同承担。此外, 要多渠道扩大社保资金的其他辅助来源, 如发行彩票 、组织捐赠、义演等慈善活动, 依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。需要强调的是,地方政府在征地、卖地过程中所获得的收入应主要用来回馈农民, 用于发展农村社会保障制度, 提高农民的福利。在保障对象上, 全体符合条件的农村居民都应纳入到农村社会保障体系之中。近期应当抓紧优先解决4000-6000 万失地农民、1.2 亿外出农民工和8000 万在本 地乡镇企业就业的农民工的社会保障问题。

　3、在建立农村社会保障制度过程中, 国家应积极发挥好应有的职责, 协调好各方面的关系。农村社会保障工作是一项社会系统工程, 涉及到千家万户和社会的许多方面, 具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度要求政府牵头, 统一政令, 协调方方面面关系,进行有效地组织和引导。综观世界各国的社会保障, 都是由政府组织实施的, 是一种政府行为。政府在社会保障制度建设中应发挥以下作用: 一是对社会统筹的基本社会保险部分实行 强制征缴; 二是加大财政对社保投入比例, 改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况; 三 是构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制, 规范基金管理, 确保基金安全; 四 是要根据地方经济的发展水平, 对各项社会保障制度进行不断调整, 逐步扩大社会保障的实施范围, 逐步提高社会保障的水平。从当前我国农村社会保障制度发展过程中出现的问题来看, 国家应抓紧解决以下问题: 第一, 解决权益与责任不对称问题。要防止一些部门或某些人打着为农民建社会保障体系的旗号谋求自身利益。第二, 消除地方保护主义, 建立在全国 范围内自由流动的社会保障金转移机制。第三, 解决社会保障基金的不可持续性问题, 不但要防止社会保障基金被挪用,而且还要使社会保障基金能够获得稳定的增值 。发展农村社会保障制度虽然会给国家带来比较大的财政压力, 但与漠视农民利益的后果相 比, 发展农村社会保障不但必要而且迫切。为了社会的和谐和公平, 也必须重视保障农民的利益。

参 考 文 献

 石宏伟,金丽馥.我国农村社会保障制度：困境与对策［j］.软科学， 2002，（4 ）。

2、经庭如，杜建芳，胡德仁.以财政支持为主导发展农村社会保障事业［j ］.经济研 究参考，2004，（85）.

3、叶莉，魏远竹.中国农村社会保障资金的筹集和管理研究［j］.福建农林大学学报 （哲学社会科学版），2006，（3）：p8-11.