论政府职能的科学转变

一、科学界定政府职能

二、科学转变政府职能

三、科学让渡政府职能

四、科学认识政府职能

内 容 摘 要

政府职能是政府行政管理体制的本源，是国家职能的重要组成部分。转变政府职能是机构改革的重点，其宗旨是使政府的管理职能从过去直接管理企业，真正转变到制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施，创造良好的经济发展环境上来，以适应社会主义市场经济的要求与发展。转变政府职能，需要科学界定、科学转变、科学让渡政府职能，最大限度地克服行政的盲目性、自主性和随意性。

论政府职能的科学转变

所谓政府职能，是指国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。政府职能转变是以行政权力为基础的政府职责、功能的变化、转换与发展，它意味着政府行政权力的变化，行政管理方式的转变以及政府行政能力和行政效率的提高，这就需要科学界定政府职能，科学转变政府职能，科学让渡政府职能，最大限度地克服行政的盲目性、自主性和随意性。

 一、科学界定政府职能

政府职能的转变，是一个削减或提炼职能、缩小权力作用范围、分散下放权力的过程。这就要求政府从经济社会的微观领域中抽身而退，理清与社会自治组织、市场和企业的关系，即遵循“有所为，有所不为”、“有所进，有所退”，“掌舵而不是划浆”的行政原则，恰到好处地行使自己的职能。从政府主体来讲，其职能应做到与企业分开、与市场分开、与社会自治组织分开。

（一）政企分开

政企分开关键在于明晰国有企业的产权关系，通过资产清理和评估摸清家底，再将其转化为股权，由代表国家行使国家财产权的国有资产经营管理机构统一行使权力，改变过去各级各类行政部门共同拥有所有者权益、产权主体虚化的格局。同时，还要明确企业的法人财产权主体地位，使企业产权独立化，使企业成为真正的法人，最终实现所有权与经营权的分离。唯其如此，政府才不用像过去那样对企业分指标、定基数、定额度、搞审批，事无巨细，统一安排，亲历亲为。政府只需要从宏观层面监管国有资产的运作状况，规范协调企业的行为，以及为企业提供信息与创造发展环境。所以，政府可以大幅度地减少工作量。当然，这主要是对于竞争性行业来讲的，对于那些关系到国计民生和国家经济命脉的非竞争性行业，必须本着有进有退的原则改革推进，建立与之相适应的管理模式，不能摘一刀切。

（二）政市分开

政市分开，即政府与市场的关系要界定明确。政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题。在计划经济时代，我们的政府几乎完全取代了市场，是无限政府；改革开放以后，由于商品经济不发达，商业传统的缺失，客观上又需要政府来培育或造就市场，这样，政府仍然行使许多市场职能。但是，随着市场框架体系的逐步形成，市场运行的逐渐成熟，政府过度干预的积极作用正在迅速消解，而负面影响却日渐凸现，如地方保护主义分割市场，造成了市场规则标准的不统一，出现了“诸侯经济”现象，有些保护阻碍了经济资源的自由流动和有效配置等。因此我们必须建立以市场为导向型的经济模式。既运甩市场“看不见的手”合理配置资源，又合理运用政府“看得见的手”弥补市场失灵，两者结合达到“帕雷托最优”：即在制度供给方面，政府为市场主体提供游戏规则，维持市场秩序；在宏观调控方面，消除市场垄断势力，增加社会总福利与总效率，以求扩大边际效应；在信息提供方面，改变信息不对称与不完全状况，提高市场资源配置效率。

（三）政社分开

政社分开，即政府与社会基层自治组织分开。计划经济体制下，政府大包大揽，一应社会事务全部由政府来处理，造成了“政社合一”的格局。因此，政府必须为自己减负，即“卸载”职能，让社会自治组织承载这些功能。政府要做的，一是服务社会，加强治安与国防，保障国家和社会的安全与稳定；二是通过发展社会公用事业，以市场化的方式提供教育、医疗、公共设施等社会公共产品；三是通过税收、转移支付等经济手段调节分配，实现资源再分配，缩小贫富差距；四是通过发展社会保障事业，构建福利性社会。正如有的学者指出的，政府对社会而言是必要的，政府应该承担社会管理职能，但政府不能取代社会，需要有相对独立的市民社会，政府建设的最终方向应该是“小政府，大社会”。

二、科学转变政府职能

政府职能的过于庞杂、琐碎与具体，与市场经济的要求是格格不入的，也不利于政府效率的提高和作用的发挥。因此，我们要根据我国经济社会的实际情况，以市场为导向，重新梳理、界定、升华政府职能，实现政府的“小而精、少而精”。

（一）合理性增减

政府职能增减的合理性，主要是指政府新增或减少职能必须有科学的依据，既要符合社会管理的要求，做到权能相符，又要体现政府职能科学化运行的一般规律，不能人为增减，或因利、因人、因权而增设、减少职能。就职能增设方面来讲，一方面，随着社会的不断发展，必然导致公共事务的不断增加，政府介入与职能扩张就有其必要性；另一方面，市场经济与计划经济的巨大差异，必然要求政府承担新的职能，比如宏观调控职能、社会服务职能、经济监管职能、社会保障职能等。因此，我们有理由认为，政府职能的合理性增设也同样具有现实的意义，同样合乎改革的精神。

政府职能的合理撤消一般有两种情形，一是有些职能的设立是暂时性的或应急性的；抑或是社会突发事件或某个历史时期催生的结果，但当该项职能完成历史使命后，随着其价值的丧失，就可能被撤消；二是某些职能的产生或由政府来执掌可能是当时的客观原因和社会环境决定的，而这些职能本该由政府相对方来执行，随着市场自主能力的完善，这种职能就应由政府“卸载”，交由另一社会主体来承载。比如一些行政审批职能、微观管理职能等。新职能的诞生与旧职能的消解，它必须体现规律性和科学性。因而，在经济社会发展到一定程度，新的制度环境形成之后，由政府代为掌管的职能就应该被剥离，归还给政府的相对方。

（二）合目的性整合

合目的性整合，主要是指政府职能从专业化到综合化的转变过程，也就是多项职能由原先的分散实行变为由一个部门统一实行。在这个过程中，政府职能的目的性或目标价值非常明确。合目的性的整合，它针对的是过去政府职能划分过细的问题。在市场经济不断完善的过程中，我们越来越发现，许多社会、经济领域和行业之间存在着千丝万缕的联系，而且越来越密切，管理职能划分过于专业化，造成了条块分割，给整个社会经济发展构成了很大障碍，而新的形势又要求政府职能整合，要求管理职能从专业化向综合化发展；另一方面，现代科学技术的飞速发展和各种先进管理工具、管理方法与技术的出现，以及管理人才素质的大幅度提升和管理水平的提升，在客观上扩大了管理领域，因而要求政府部门一些单一的职能整合优化后成为综合的多功能管理职能。

（三）合法性退位

合法性退位，主要是指政府由微观管理领域，退位到宏观管理领域的角色自觉。职能的退位相定位应当有法律的依据。因为长期以来，政府管理微观经济，权利双收，法治社会，政府主要充当“守夜人”，其职能定位在宏观调控、社会管理和社会服务方面，其自利因素大大弱化，因此，要想让政府找准自己的“位子”，并达到在其位谋其政的目的，法律的支持必不可少。就目前情况来讲，我国政府应重点充当好这样十种角色：一是市场经济竞争主体的建设者领导者；二是现代市场体系的培育者和规范者；三是实现经济和区域经济的间接调控者；四是社会公平的维护者；五是优化人力资源的组织者；六是公共性基础设施和公用事业的提供者；七是关系国计民生事业项目的投资者；八是国有资产的产权代理者；九是国家安全、国家利益和公共秩序的捍卫者；十是优化行政体系，提高行政绩效的自我革命者。

（四）合规律性重组

长期以来，我国政府由于职能不清，导致机构改革陷人“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。仅1998年以来，我国先后进行过五次全国性的机构改革，收效都不尽人意。原因就在于，政府职能、机构、人员重组没有体现行政管理的规律，不是因事设置机构，而是因利因人设置机构，变更职能。合规律性重组可考虑将具有层级节制体制的“大部化”模式，压缩成“扁平化”的组织模式。因为这种模式是行政管理制度经过长期实践得来的。在这种模式中，政府行政职能层级减少，职责明确，制约监督机制增强。如当前一些地方政府尝试的“行政三分制”就是一种有效的管理模式。它的基本做法是：政府从各职能部门中提取决策职能，专门成立决策部门，并组建执行部门和监督部门。决策部门、执行部门和监督部门之间不再是层级节制关系，而是分权性的准契约关系和监督关系，这样就形成新的职能体系。“行政三分制”的本质是对行政权的划分，目的是实现政府内部的分权制衡与科学决策。

三、科学让渡政府职能

众所周知，政府职能的转变，主要是政府的简政放权，实现权力资源由政府向社会与企业的回归，从而使后者享有更多、更广泛的自主权。但是，这势必会引发另外两个问题：一个是如何监督并保证政府实施职能转变；另一个是政府的相对方是否有能力行使好政府让渡过来的职能，无论是权利的让渡和市场的跟进都要有制度保障，以避免职能的失落与回收。在政府与市场、企业和社会划清职能界限后，必须用法律的形式将政府与相对方的各自具体职能固定下来。这主要是为了防范政府的越职越权行为，防止政府将让渡的权力又收回去。主要的措施有如下几点：

依法赋予政府职权

人大是实施对政府监督的主体。从我国的政治体制来看，政府是由人大产生并对人大负责的。因此，人大有权利也有义务承担起监督政府的责任。

首先是立法监督。国家的立法机关可以通过行使立法权力划定政府的行政职权；对违法的和不适当的政府权力予以纠正。人大的立法监督具有最高的价值准则，它是使法治政府符合正义、公正、安全的最高价值的基本保障。

其次是司法审查。必要时人大可启动特别调查程序，对政府行政法规的违宪状况进行审查。对于违宪设立的权限予以纠正或废止的。如全国人大因广东孙志刚案废止、由国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》就是典型的例子。

最后是人大会议评议监督。人大通过评议政府工作报告和本届政府，对于越职的官员予以诫免，对于违规的政府领导予以质询、弹动和罢免。应当承认，就目前情况来讲，我国人大尚未最大限度地发挥应有作用，对于政府的监督尚不够有力。

因此，我们必须完善和真正贯彻宪政制度，强化人大的权威，提高人大的地位。只有这样，才能对政府的职能的产生、行使、扩张与撤消实施全程监督。

依法增强企业自主能力

从深层上讲，要依法增强企业的自主能力，必须依法限制政府的权力，只有来取这种“倒逼”的方式，才能达到理想的目的。因为：

一方面，在现阶段，政府在诸多领域尚是主体或主宰者，许多权力还控制在政府手上，政府不放权，企业就无法获权；另外，有些权力看似放了，其实是明放暗末放。因此，政府怎么放权，在多大程度上放权，必须有法律规定。

另一方面，要真正落实“依法治国”而不是“以法”治国。从理论上看，“法制”与“法治”有根本的区别。法制是指现行的法律和制度，以及通过法律却制度建立起来的法律程序。国家相政府组织可以以这些法律、法规为工具来管制别人，自己则置身于法律之上，不受任何约束。而“法治”正相反，要求经济人和政府都置于法治的框架之下，部受法律的约束，其本质是有限政府。我们可以设想，如果众多法律是用来限制经济人的，政府则可借法律工具来扩大自己的权力，那么，这些法律就成了窒息经济的根源；反过来，如果用更多的法律来规制政府，那么，企业的主体地位就可以充分地伸展了。

依法培育社会自治组织能力

我国是一个强政府弱社会的国家，原来属于社会组织的权利都被政府垄断经营了。然而，在倡导有限政府、有效政府的呼声中，政府的放权还权已是必然的趋势。那么，在放权与接权的过程中，必须有法律的依托，即政府从自身系统中应该剥离哪些权力?社会组织如何接收这些权力? 这些问题都需要探讨并加以解决。如果社会缺乏自治能力政府权力影响的消失，管理程度与范围的缩减，反而使社会无所适从，或出现“管理真空”。加之目前我国社会基层自治组织总量少、不规范、社会信誉差、功能弱、门类不全等因素，政府更要加大扶持力度。一要放宽审批条件，降低中介组织准人的门槛，使社会拥有足够的中介组织；二要理清政府与中介组织的关系，改变现有中介组织官方、半官方的性质，使之保持相对独立性；三要大力发展社会“第三部门”，使更多的志愿者加人；四要尽早出台有关社会自治组织法规，规范社会自治组织行为。值得提出的是，政府在让渡职能时要有度，即控制放权的速度，明确放权程度，加大放权的力度。只有依法“卸载”和承载职能，才能合理行使权力，使社会的治理达到合理程度。

四、科学认识政府职能

以江苏省苏州市政府实施的一系列政府职能转变措施为例，可以让我们科学地认识政府职能转变。2002年，江苏省委、省政府给经济国际化程度最高的苏州市下达了一个重大课题：加快建设应对WTO“先行示范区”。苏州在探索建立“先行区”时，先行的就是加快政府职能转变，按照现代市场经济的要求构建新的体制和机制，创造良好的市场环境和法制环境，建立为民亲商、以提供公共服务和公共产品为己任的服务型政府。

（一）不遗余力推行政务公开，自揭政府“神秘面纱”

苏州市政府在全省首家向社会开放政府“红头文件”，建立群众与政府直接交流的快速通道，并真正把监督政府的权利交给广大群众。2002年初，苏州市政府在全省首家向社会公开发布政府的“红头文件”，将不涉及国家机密的市政府规章、规范性文件、行政措施、各部门重要规范性文件等，一律通过地方各主要媒体和政府网站在第一时间公开发布。至2003年8月，苏州市政府向社会公开发布与企业生产和群众生活密切相关的各类法规、规章、文件58件，向社会公开派送的政府公报达4万份。“红头文件”公开后，苏州出现了一个有趣的现象：以往托关系打听“内部政策”的人少了，而通过各种公开渠道主动参政议政者却大大增加。政府通过与群众的良性互动，提高了决策的科学性，为苏州经济社会可持续发展创造了良好环境。

（二）建立社会监督机制，把政务公开的效果评判权交给群众

2000年起连续3年，苏州全市机关结合效能建设深入开展纳税人评议政风行风活动，围绕公开办事的效率、程序、结果、质量，服务态度，规范执法管理以及廉洁奉公4个方面，广泛征求社会各界意见，促使各机关服务质量连年不断提高。2002年，各部门、行业社会服务满意度在上年高基数上再提高2.5个百分点，平均达93.4%。政府身体力行，做先进生产力的实践者和推动者。率先启动建设高标准“电子政府”，建立新型、高效、透明的公共行政平台，坚决破除部门间的“信息壁垒”和伴生的“权力壁垒”。

政府组织结构和工作流程复杂，苏州和其它地区一样，政府部门之间各类信息资源交流不畅，形成严重的“信息壁垒”。这种“信息壁垒”不除，就会严重阻碍政府职能转变。苏州借助现代信息技术手段，率先启动建设高标准“电子政府”。苏州市政府用2—3年的时间，建成横联各党政部门，纵贯省、县、乡的电子政务基础网络平台，彻底突破时间、空间和部门分隔的限制，全方位向社会提供优质、高效、透明的服务，促进政府职能转变和管理方式创新。

苏州积极探索转变政府职能，不断提高行政效率和服务水平，进一步优化了投资环境，更提升了地区综合竞争力。据2003年权威机构调查表明，苏州已成为全国外商最具吸引力的地区之一。2002年，苏州市合同利用外资100.66亿美元，实际利用外资48.14亿美元，均位居全国第二，全球500强中已有85家落户苏州；2003年，大量外资潮涌苏州的势头仍持续不减。

参 考 文 献

1、陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社1998年版。

2、张绍春主编：《新编行政管理学》，中南大学出版社2001年版。

3、陈世香.全球化趋势下政府职能重心转移探索[J] .探索,2000 (5) .

4、隆国强.经济全球化背景下的政府职能转变[J].国研网,2002. 5.17.