全球化与政府管理的挑战

一．中国当前政府公共行政的问题与特征分析

二．经济全球化与政府管理的影响

 1. 经济领域，经济全球化是一把双刃剑

 2. 在制度方面，经济全球化对政府行为又设定了一个制度平台

 3. 在经济全球化浪潮中，社会领域也受到了深深地影响

三．政府怎样应对经济全球化

四．政府管理方式的创新

 （一）政府管理的法治化

 （二）政府管理的透明化

 （三）行政审批的规范化

内 容 摘 要

政府行政模式是政府行政理念、行政职能、行政目标和行为方式的总称；它与一定的环境背景相适应，并随着环境背景的变化而转换.而全球化是指一个生产要素在全球范围内广泛流动，实现资源最佳配置的过程。随着经济全球化扩张，国内经济状况与世界经济运行状况联系越来越紧密，以致于国内经济运行状况受到世界经济运行状况的巨大影响。因此，如何在认识中国当前政府公共行政的问题与特征的基础上，具体分析这种新环境对政府公共行政的挑战与冲击，并探寻政府行政模式转换的途径，成为了当代应当研究的重大现实问题之一.

　

全球化与政府管理的挑战

经济全球化是指世界经济活动超越国界，通过对外贸易、资本流动、技术转移、提供服务、相互依存、相互联系而形成的全球范围的有机经济整体。经济全球化是当代世界经济的重要特征之一，也是世界经济发展的重要趋势。如今，经济全球化及其所产生的社会经济问题，从根本上改变了政府管理、政府运作的环境，从而对我国政府管理产生了广泛而深远、持久而复杂的影响。因此，如何在认识中国当前政府公共行政的问题与特征的基础上，具体分析这种新环境对政府公共行政的挑战与冲击，并探寻政府行政模式转换的途径，成为了当代应当研究的重大现实问题之一。

一．中国当前政府公共行政的问题与特征分析

在政府公共行政方面，我国在“行政管理体制”提法之上又提出了“中国特色社会主义行政管理体制”。 “中国特色社会主义行政管理体制”就是以社会主义的基本政治制度和市场经济体制为基础,具有很强的公共性、公平性和服务性，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力配置机制运行。然而, 过高的集中管理的指导思想导致了政府对公共物品供给的垄断、政府过度干预的低效率、财政赤字和社会主义民主发展进程的延缓。特别是在改革开放年代提出建立社会主义市场经济体制以后，虽然我国在对因国内环境改变所带来的一系列政府管理问题进行了多次有成效的改革，但仍未取得根本性的解决很多问题，政府管理较难地去适应全球化要求。

第一，就我国政府公共行政的整体理念而言，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政和法治行政理念尚未真正转变和形成。长久以来，在我国共行政是直接维护政治统治的工具,然而这种观点忽视了公共行政在提供公共服务方面的服务性作用，因此，行政管理主体与社会公众之间的关系就变成不对等的关系，而忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对政府行政行为的导向性作用。行政管理最基本的功能是对社会进行管治，忽视了社会和社会公众对行政管理主体及其行为的制约与监督，忽视了行政管理过程中公共责任机制的建设与发展。从而导致了整个行政管理日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征。现在，我国虽然也强调政府职能的转变。但由于多次政府行政改革只注重了机构裁减与人员合并，而忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成，最终使职能转变难以进行或流于形式。服务行政就是要更多地强调社会公众的意志，政府以自身的行为规则为导向到以社会公众的需求为依归，让公共行政除了维护政治统治外还可以作用到强调对经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制。

第二,法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。换句话说,社会主义市场经济作为一种法治经济，它在我国的确立和深入发展产生了对法治的极大需求，成为了全社会推动法治建设的内在动力。然而，我国传统的的法治是建立在国家行政权高于一切体制的基础之上。在这种法治观念支配下，法只是掌握在政府手中而没有有效地为社会公众所服务。法不能有效地为社会公众用来维护与实现自身的合法权，更无法有效地用来制约政府权力的行使.政府往往用缺乏必要的和充分的理由与说明对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众申辩的驳回。因此，越强调“法治”和依法办事，就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对社会公众合法权利的侵害，就越导致了权力的商品化。

二.经济全球化与政府管理的影响：

随着经济全球化扩张，经济全球化趋势和浪潮就成了民族国家政府管理中的一个重要的生态环境。而经济全球化及其所产生的社会经济问题，也从根本上改变了政府管理、政府运作的生态环境，慢慢地开始对我国政府管理产生了广泛而深远、持久而复杂的影响。

经济领域，经济全球化是一把双刃剑

一方面，经济全球化的确让我国大地改善在国际事务中的竞争态势。但是，另一方面，经济全球化更多地给我国经济带来负面影响。这主要是因为我国国内市场经济发育不充分，市场体系不完善，经济结构脆弱，科学技术较落后。其影响主要表现为：第一，经济全球化使国内经济波动的可能性大大增加。第二，经济全球化对国内产业和市场将造成一定的冲击。第三，经济全球化可能诱发国内金融风险。因此，我国资本市场开放以后，发生这种货币和金融危机的可能性将大大增加。这将是对政府管理的巨大挑战。

在制度方面，经济全球化对政府行为又设定了一个制度平台

WTO是经济全球化的基本制度保障和制度基础，所有的成员国都必须遵守。从WTO的主要原则看，影响政府行为的主要有：非歧视原则，公平竞争原则，透明度原则。

在经济全球化浪潮中，社会领域也受到了深深地影响

伴随着经济全球化，在我国将会不断涌现了越来越多的非政府组织，价值观念开始变迁，甚至产生一些突发性的社会问题。政府置身于这个社会环境中，其管理对象越来越具有不确定性、复杂性和多样性。

在社会结构方面，由于经济全球化的推动下，科学技术特别是信息技术得到迅猛发展，带来交通、通讯手段和传播媒体的革命性突破，为人们的信息交流，利益表达扫除了空间和时间的障碍，使我国从封闭系统走向开放的网络社会。社会结构这种变化对政府管理影响深远。

另外在价值观念方面，经济全球化的发展，打开了封闭的国门，国外的新知识、新观念大量涌入境内，使国人眼界大开。人们逐渐用全球观念、开放观念、创新观念等来看待周围的事物，当然也包括对政府及其管理的态度。价值观念的更新将直接影响政府机构的运行状况，只有与当代世界发展的文化大背景相合拍，才能实现我国政府机构及职能与整个社会文化环境的动态平衡。

三.政府怎样应对经济全球化

经济全球化对世界各国都带来挑战和压力，从而推动了各国的行政改革.然而在中国因为特别的历史条件的局限性和具有中国特色社会主义改革性质，使得我国政府管理仍然存在诸多问题：政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成；投融资管理体制改革滞后；规范、监管市场秩序的力度不够；社会管理和公共服务职能弱化；依法行政的统一性和透明度不高；由于管理职能、治理方式转变不彻底，管理效率低下，造成机构人员有反弹之势等。这些问题成为我国进一步改革的努力方向，特别是在我国加入WTO，中国的改革开放将要超过重要的临界点，进入一个新的历史阶段的时代前景下，这些自然地就成了有待解决的问题。  基于以上分析，从全球化和改革的具体进程看来，我国下一步政府管理改革应着手于我国全面进入经济全球化这一新的时代特征，以政府管理中尚未解决的问题为突破口，从而形成我国政府改革的具体策略。具体策略选择主要有以下几点：一是在以往机构改革的基础上，进一步转变政府职能，构建适合于经济全球化的政府职能体系；二是大力推进公共服务的市场化改革，提高公共服务效率与质量。 将政府机构改革与公共服务的市场化探索有机结合，是我国行政改革与国际各国行政接轨的结合点。 三是相机进行政府管理方式的制度创新，实现政府管理行为的透明化、法制化与规范化。以上三者构成我国政府改革的相互联系、合乎逻辑的策略体系，公共服务的市场化是政府管理职能演进的深化，而政府行为的透明化、法制化与规范化则是前两项改革策略对政府管理手段与方式的客观要求，也是在新的职能体系下确保政府管理有效性的前提条件。

四.政府管理方式的创新

在经济全球化背景下，特别是加入世贸组织后，我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境，向政府的管理水平和服务质量提出了更高的要求。对于我国政府管理来说，目前最紧迫的是根据WTO规则，加强政府管理的公平、公开、法制化等，通过改变政府工作作风来提高政府管理效能。

政府管理的法治化

WTO规则最重要的一点是法制原则和以规则为中心。由于中国的特殊国情，中国加入WTO不但存在着经济摩擦，体制摩擦，最主要的还存在着法律摩擦。因此，中国入世，政府管理必须走向法治化的轨道，使其不仅要符合国内法，而且必须符合国际法，按国际惯例规则办事，而达道这一目标就是要快速健全行政法律法规体系。 

（二） 政府管理的透明化

所谓政府行政管理的透明化，也就是行政公开。伴随着经济发展和现代民主政治进程加快，建立行政公开制度，是社会管理民主化，公共服务高效化的必然要求。同时，透明化行政也是加入WTO后对政府管理的迫切要求。WTO要求各成员国政府必须通过提供准确的信息资料，充分的法律规章和透明的规则程序，来保证公共管理的可靠性和预见性，保证竞争的公开、公平和公正。因此，按照WTO透明度原则，必须推进政府管理公开化，避免暗箱操作，全面提高政府决策和管理的透明度。 

1、政府管理公开方面应该 从我国政府运行体制和行政特征来看，我国政府管理公开应当包括： 第一，管理主体应该公开行政主体、公开行政主体的职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工。这样既可以化解机构迷宫，同时又可以提高政府管理与服务效率。 第二，政府重大决策要积极推行重大决策具体内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度。 第三，重要法规规章的公开作为行政公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使其成为指导规范经济社会活动的准则和企业及公民维护自身权益。 第四，政府行政行为必须严格遵守法定程序。 第五，政府公开办事结果，杜绝专断和滥用的自由裁量权。 

2、在政府管理公开的制度保障方面,我国政府管理的透明化应朝以下几个方面努力： 第一，建立具体的政务公开制度平台，广泛听取公民意见，提高公众对政府管理的关切度、参与度。 第二，建立情报信息公开制度。情报信息公开究其实质就是政府的信息服务职能。情报信息公开制度是公民有效了解、参与国家管理和监督的重要制度。第三，建立电子化政府，实现管理手段信息化，大大提高政府工作的公开化、透明度，同时也大大减少政府成本，提高政府效率。 

（三）行政审批的规范化 

行政审批是一种行政手段，也是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式，在经济和社会运行中发挥着不可或缺的调控作用。虽然如此，但在大多数国家它只是一种辅助手段，使用范围较小，针对性很强。但是在我国，它却最重要的政府管理方式。 

1、我国行政审批的现状及其危害 

但随着社会主义市场经济体制的建立和我国加入WTO，现行的行政审批制度日益显得不合时宜，主要表现在：一是审批事项过多，审批范围太广。二是审批环节过多，审批周期过长。三是审批事项的法律依据不充分，随意设立审批事项，审批标准不公开，审批程序不规范，有的审批机关及其审批人自由裁量权过大。四是审批责任不明确，监督机制不健全，对审批行为缺乏必要的监管，出现问题很难追究审批人员的责任。五是重审批、轻监管，重权力、轻责任的现象比较严重。 

这种与旧体制相适应的行政审批制度给市场经济带来了巨大的危害。这种危害主要导致政府职能的错位。而且，行政审批使企业无法摆脱政府的束缚走向市场，使政企分开难以实现。另外，行政审批抑制了市场竞争机制作用的发挥，实践中行政审批沦为地方保护，行业垄断的一种手段。最终严重影响了政府的工作效率和管理水平，影响了我国投资环境的改善，最终影响我国的国际竞争力。 因此，必须按市场经济及WTO的要求，对行政审批进行改革。 

2、制度创新：改革行政审批制度 

改革行政审批制度，制度创新是根本，不建立起与社会主义市场经济相适应的行政审批制度，改革就没有达到目标，政府职能也难以真正实现彻底的转变。针对我国行政审批的实际情况，行政审批改革的制度创新主要体现在以下几个方面： 

第一，对取消的审批事项，要认真研究新的管理方法，积极运用监管、检查、备案等到管理手段，建立后续监管制度。改革行政审批制度，减少审批事项，并不是要弱化政府的宏观管理和行业管理，更不是一减了之，放任不管，而是要改变政府宏观管理的方式、方法和手段，更好地实现宏观管理。 

第二，对保留的审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度。同时，要按照提高效率原则，结合工作实际，尽可能缩短审批时限，并制定落实审批时限的措施。每一项审批事项都要明确审批的内容、条件、程序和时限，能公开的一律公开，增加审批的公开性和透明度，最大限度地减少审批人的自由裁量权。另外，还要要加强行政审批的事后监管，对已批准的项目实施全过程监管检查。严格执行重要审批岗位干部轮岗和回避制度。 

第三，对需要调整的审批事项，要制定严格的审批程序，形成制度规范。无论是增设还是取消，都必须制定严格的审批程序，依法进行调整。 

 最后，经济全球化正在强有力的为我们塑造一个不确定性、复杂性、多样性的社会，从而使我国政府管理不得不面对一个新的社会生态环境。同时，经济全球化及其后果，从根本上改变了我国政府传统管理模式赖以续存的生态环境。对于实行政府主导型发展战略的国家来说，我国政府在经济全球化中以积极地态度,尽力的去解决目前所遇到的问题。

参 考 文 献

1、《经济全球化与有中国特色社会主义》，周春明著，中国人民大学出版社2001年版

2、《经济全球化与政府的作用》，王梦奎主编，人民出版社2001年版

3、《WTO与政府改革》，阮成发著，经济日报出版社2001年版

4、《政府与市场》，胡鞍钢、王绍光编，中国计划出版社2000年版

5、《经济全球化与发展中国家》，谈世中等编著，社会科学文献出版社2002年版

6、《公共管理导论》，（澳）欧文·E·休斯著，中国人民大学出版社2001年版