我国义务教育投资与政策研究

一、我国义务教育投资发展历程

二、我国义务教育投资现状

1,现状

2,存在问题

三、其他国家义务教育投资经验

1, 政府财政拨款是义务教育的主要财源

2, 对不发达地区和弱势群体予以特别援助

四、几点建议

1,应切实增加义务教育的有效投入

2,应促进贫困地区义务教育的发展

3,应进一步完善多渠道筹资的市场化格局

内 容 摘 要

义务教育投资是国家教育投资的重要组成部分，随着我国经济体制和教育体制改革的不断深入、义务教育投资理论研究的重要性也日益突显。当前受我国整体经济发展水平和教育体制等因素的影响，义务教育投资领域还存在着一些问题，这些问题的存在束缚了我国义务教育事业的健康发展。因此，本文试图通过分析存在的问题，借鉴其他发达国家的义务教育投资经验，逐步改善我国目前义务教育投资的现状，进一步改革义务教育投资体制，建立新型的义务教育投资体系，以保证义务教育事业健康蓬勃发展。

我国义务教育投资与政策研究

义务教育，是国家以法律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育。它具有强制性、免费性的特点。义务教育属于基础教育，它的任务是培养全体学生的基本素质，它是一个国家民族文化素质的基础,也是一个国家民主进程的基础。对我国社会主义建设具有重大作用。

 教育投资即教育投入，是一个国家和地区的社会或个人投入教育领域中的用于培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才，以及提高人的劳动能力的人力和物力的货币表现。义务教育投资是一个国家和地区的社会或个人投入到义务教育领域中的用于培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才，以及提高人的劳动能力的人力和物力的货币表现。 

义务教育投资是国家教育投资的重要组成部分，随着我国经济体制和教育体制改革的不断深入、义务教育投资理论研究的重要性也日益突显。

一、我国义务教育投资发展历程

十一届三中全会前，我国的教育经费主要靠国家投资，比较单一。在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“基础教育由地方负责、分级管理”的管理体制。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布后，为加快和保证义务教育的顺利实施，我国在继续坚持地方分级管理原则的同时，提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针。这一系列的改革措施给我国义务教育的发展注入了新的活力，逐步形成了一种在中央政府领导下，由地方负责、分级管理和多渠道筹集教育资金的义务教育投资体制模式。2001年起又实行了“由地方政府负责,分级管理,以县为主”的管理体制。一直沿用至今。

二,我国义务教育投资现状

1,现状

(1)逐渐增长的教育投入

改革开放以来，我国政府逐渐加大对教育的投入，教育经费有所增长。“九五”期间，全国教育总经费5年累计为14941.25亿元，是“八五”期间的2.48倍；2001年全国教育总经费达4637.66亿元，比2000年增长20.5%，是1996年以来增长最快的一年；2001年全国财政性教育经费占GDP的比例为3.19%，是自1989年对此指标进行监测以来的最高水平。 近5年来，我国教育经费投入连续保持了较快的增长速度，我国教育发展也进入了历史上最快的一个时期。 

(2)多元化的教育经费筹措体制

 我国逐渐在经费的筹措体制上实现了向多元的转变。《教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中都有明确规定，“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。”这些规定在制度上规范了政府对教育投资的义务，同时也保证了财政拨款在多元教育投资中的主体地位，有利于防止教育经费来源市场化和教育的商业化。在保证逐步增加对教育的投入的同时，又保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。

(3)逐渐形成的教育成本分担机制

 改革开放以来，我国逐步形成了教育成本由政府和公民共同分担的形式。我国从1989年开始对高等教育象征性地征收学费，并于90年代中期，对非义务教育普遍实行收费制度。经过多年的实践，非义务教育上学缴费的观念逐渐被大部分公民所接受，这一收费制度的实施缓解了教育经费短缺的压力。为了缓解非义务教育、主要是高等教育征收学费而可能出现的教育机会不平等，同时实行了多种学生资助制度。包括助学金、勤工助学、优秀学生奖学金、部分专业的专业奖学金以及贷学金制度。高等教育中的学生货款已逐渐成为一项主要的学生资助制度。

(4)渐趋形成多渠道筹资的市场化格局

《中国教育改革和发展纲要》第48条规定：“鼓励和提倡厂矿企业、事业单位、社会团体和个人根据自愿、量力原则捐资助学、集资办学，不计征税。欢迎港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。”发动各种社会力量为教育发展捐资，在自愿原则下为教育集资，是教育融资的重要途径之一，它已逐步形成为一种制度。通过多渠道筹集的民间资金在教育投入中所起的作用越来越大。《教育法》第59条还对乡政府集资办学作了规定。第60条规定：“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。”此外我国还在探索通过教育银行、教育储蓄、教育基金等金融手段为教育融资。还利用世界银行教育贷款等外资来发展我国教育。多渠道筹资的市场化格局渐趋形成。

2,存在的问题

通常评价一个教育投资体制主要有三个标准：教育经费是否充足；教育资源配置是否有效率；教育资源配置是否公平。按这三个标准来衡量我国义务教育投资体制的现状，还存在许多问题。

(1)教育投入虽有所增长，但政府义务教育公共投资仍力度不够

义务教育具有公共产品性质，政府应承担绝大部分投入。虽然教育投入逐年在增长，但我国仍是世界上少数教育投入占GDP比重最低的国家之一。尽管10余年来政府努力增加教育经费，但政府公共投资不足仍是一个突出的问题，1993年颁发《中国教育改革和发展纲要》中提出，到20世纪末实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4％的目标。财政性教育投资的相对比重和增长率并未真正达到法律规定的要求：我国财政性教育经费占GDP的比重一直在2％-3％之间徘徊，与5.2％的世界平均水平相差甚远，2000年，我国财政性教育经费占GDP的比重仅为2．87％，远未达标。2003年，这一比重增长至3．28％，但却令人遗憾的在增幅上出现了下滑的趋势。在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重一直维持在50％-60％之间。相比之下，作为准公共产品和非义务教育阶段的普通高等教育，政府却负担了70％以上的经费。政府过于偏重高等教育而忽视了基础教育，这显然与义务教育的基本原则不相符。

(2)义务教育公共资金还存在分布不平衡，地区差异较大的弊端

自20世纪80年代中期我国义务教育财政体制实行以来，教育经费管理权限下放，极大地调动了地方发展义务教育的积极性和主动性。与此同时，新财政体制下的义务教育经费过分依赖于地方财政拨款和地方非政府资金调动，使得我国义务教育投资出现了地区差异。至90年代以来，尤其是分税制改革后，这种差异越来越大，致使地区之间义务教育公共投资分市极不平衡，差异较大。2000年，上海市普通小学生均预算内教育事业费最高（2756元），河南省最底（261元）；普通小学生均预算内公用经费上海最高（448元）陕西省最底（不足9元）。绝对差异分别达到了10倍和49倍。教育经费分配城乡差别也很大。1998年全国城镇初中生均预算内教育经费为813元，农村为486元；城镇小学为520元，农村为331元。如此巨大的差距已经严重危害到义务教育的公平性。

(3)多渠道筹资的市场化格局需完善

虽然我国已经逐渐形成一个多元化的教育经费筹措体制，但是在我国教育经费的筹措上还面临着一些需要解决的问题。

从教育投资来源看，我国近10年教育投资渠道逐渐变窄，政府投入相对量减少，教育税费、集资减少，企业教育投入减少，只有个人教育投入在增加，预算内教育经费占教育经费总量的比例，从1990年的68.97％下降到2000年的54.19％。与此同时，教育税费所占比例也在波动中呈现下降趋势，从1990年的8.87％下降到2000年的7.38％。企业办学经费也从1990年的5.39％下降到2000年的1.48％。除了上述属于财政性教育经费的渠道所占比例下降以外，社会捐资、集资的经费所占比例也从1990年的8.60％下降到2000年的2.96％。教育经费总量中，其比例明显增长的是学杂费，从1990年的4.96％上升到2000年的15.45％。社会团体及个人办学经费所占比例虽然也在上升，但是却显得微不足道。值得注意的是，不明原因的其他经费所占比例上升很快，从1992年的3.66％上升到2000年的12.78％。这些结论都表明了我国多渠道筹资的市场化格局尚需完善。

三、其他国家义务教育投资的经验

面对我国义务教育投资的现状，从上世纪80年代起，许多学者就开始对教育投进行国际比较。认真分析和借鉴世界各国在义务教育公共财政体制方面的成功经验。指出国家应大幅度增加投资，扩大公共教育经费在国民生产中的比重。提出要使义务教育稳步发展，政府公共投资应成为绝对来源；提出义务教育公共投资体制并非一定遵循“主管者”负担的原则，而是由各级政府共同负责，合理分担，且公共投资主体的重心不宜过低；提出保障义务教育教师的工资的责任应当适当的集中。一些学者借鉴美国、法国经验探索我国义务教育投资的长效保障机制。

1,政府财政拨款是义务教育的主要财源

世界各国教育经费的来源一般是多元的，但在义务教育的投资上，政府财政拨款构成了义务教育的绝对财源是各国教育经费来源的共同特点，这也是保证一个国家教育的巨额开支。如果这一主渠道不能确保，总想通过其它渠道来弥补甚至代替这一主渠道，那就会出现教育经费危机。

2,对不发达地区和弱势群体予以特别援助

许多国家在长期的实践过程中，根据本国的具体国情和实际需要，形成了各自的对处境不利地区和弱势群体的特别援助制度。例如20世纪60年代英国对处境不利地区和弱势群体实行的“教育优先区”政策，以及美国对少数民族实行的“补偿教育”等等。国家建立有效的政府财政制度，帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平，以便义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。国家为处境不利的贫困学生提供直接财政援助，主要包括设立政府助学金，免费提供课本和学习用品等。国家实施免费义务教育，当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育之时，一些国家的免费义务教育首先从经济落后的地区先开始，并遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则。相信这些经验会对我国解决贫困地区和弱势群体的义务教育问题有一定的启示和帮助。

四、几点建议

1,应切实增加义务教育的有效投入

应针对现状，改变各级政府对义务教育投资负担比例不合理的现状，调整义务教育投资体制。各级政府，还应进一步加大对义务教育投资的力度，要使教育经费在国家及各级政府预算中占有稳定的份额，不因政治、经济或其它因素的影响而经常波动，使教育事权和财权相统一，并且加强对各级政府教育投入水平的监控，建立、建全教育经费支出监督检查制度。同时，要尽快出台有关教育投资的法律法规，使教育经费的筹措、支出有法可依，以法约束和惩治地方政府在教育经费使用上的不规范行为，从而切实保证政府拨款的主渠道作用，充分显示法律的权威性，。在法规中，应规定教育经费在中央财政和省级财政支出中的比例，用于义务教育的经费应在教育总经费中单独立项等有关条款，各级地方政府也应对义务教育投资进行法规化、细则化管理。此外，为避免由教育投资内部分配结构不合理而造成的义务教育的投入不足，应使义务教育投资在教育总投资中有合理的比重，以确保逐年提高中小学生生均费用；义务教育投资内各部分经费分配也应有协调的比例关系。

2,应促进贫困地区义务教育的发展

目前现行的全面由地方政府直接负责的投资管理办法，不能有效地保证我国义务教育的正常普及与发展，存在着前面提到的种种弊端，而以前那些高度集中的管理体制又存在着管得过死，不利于调动各级政府和社会对教育投资积极性的缺点，因此适当的集中和分散管理相结合尤为重要。针对不同的地区，采取不同的方法，在经济发达的地区，因不存在经费紧张等问题，可仍实行原来的体制和办法，义务教育经费仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用；在经济不发达或落后地区，则采取相对集中的管理体制，义务教育经费由市或县财政统筹管理、调配，直接安排给其下属的各个学校，以防止被中途截流或挪用。为使边远、贫困落后地区的义务教育普及进程能尽快赶上全国的步伐，使我国义务教育能均衡发展，除进一步完善投资管理体制外，中央和地方县级以上各级政府都应设立和增加对此类地区实施义务教育的专项经费，并保证专款专用。

由于对中小学教育的投资主要是用于支付教师的工资，而教师工资的发放相对比较规范、稳定，因此这种专款支出可主要用于发放教师工资，这样用，不仅不会对学校经费的运用产生管理过死的弊端，反而有利于全国（全省）范围内为中小学教师创造一个大体相近的福利条件，既有利于改善贫困落后地区教师的待遇，也有利于加强对教师队伍的集中管理和调度，当然在实行这种方法的同时，应加强对现行教师队伍的整顿与管理。 

3,应进一步完善多渠道筹资的市场化格局

积极鼓励民办教育的发展也是今后教育发展的一个重要方向。民办教育的发展，能够增加和改善教育的供给，这不仅在当前财政紧张时有着直接的现实意义，就是在今后，政府财政宽裕了，民办学校的存在，对于增加教育体制的灵活性以适应社会对教育多样化的需求，也是具有不可替代的作用。因此，我国应逐步形成以公办学校为主体，民办学校和公办学校共同发展的格局。

由于义务教育投资周期长，数量大，单靠国家投入无法满足义务教育健康的发展，因此结合我国目前的义务教育投资的实际，充分调动社会力量广泛参与是十分必要的。可以通过设立义务教育基金，通过社会捐资设立，由专门机构进行投资运作，投资收益用以资助义务教育发展的一种新型基金，它能够在短时间内把社会闲散资金聚集起来。用以弥补救育投入的不足。然而，由于中小学阶段与产业联系不紧密。企业大多愿意投资高等教育而不愿意投资义务教育，因此应加大宣传力度，引导资金流向中小学，尤其是贫困地区的中小学尤为重要。近年来，国内各类教育基金会发展迅速。目前。全国各地成立的各级教育基金会已达1600多家。但这些基金会规模较小，而且都处于分散活动的状态，没有形成一个既有全国性又具广泛性和代表性的教育基金组织，使得组织、吸收和运用海内外各界对教育的捐赠受到一定影响。因此，建议建立国家义务教育基金会，国家义务教育基金面向全国，特别是中西部经济不发达地区及少数民族地区的义务教育，尽可能地弥补其经费的不足。

义务教育投资体制改革的重点应强化地方政府投资，条件成熟时，将教育费附加纳入税制轨道。对于社会团体和个人的捐赠应在税收上给予减免优惠，形成激励机制。同时可以继续完善以财政拨款为主的多元的教育阶段体制，使之法制化、规范化。实行有区别的教育投资体制，为提高教育经费的使用效率，应继续改革教育经费的预算编制、分配和管理、监督制度，使我国的义务教育投资逐步科学化规范化。

可以预期，佯随着我国市场经济的建立，财政体制、教育体制的改革，与之相适应的完善的高效的教育投资体制也将会逐步形成。

参 考 文 献

1.1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》

2.1986年《中华人民共和国义务教育法》

3.1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》

4, 《完善我国财政教育投入体制问题的研究综述》