当下成都市住房保障制度的困境分析与对策研究

一、 我国住房保障制度的现状 （一）、我国住房制度改革的进程 （二）、我国住房保障制度的现状 二、成都市住房保障制度的现状与困境分析 （一）、成都市住房保障制度的现状 （二）、成都市住房保障制度的困境分析 1、住房保障制度的法制建设落后 2、住房保障制度中结构不合理 3、住房保障制度中运行机制不完善 三、完善成都市住房保障制度的对策研究 （一）、完善住房保障的法律法规体系 （二）、扩大住房保障范围与供应手段（三）、发展住房保障运行机制 四、结语 

内 容 摘 要

住房保障制度作为一项重要的社会政策,由于涉及到安全、公平与稳定,一直为我国政府所重视。特别是在党的十七届五中全会就明确了“强化各级政府职责,加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造,发展公共租赁住房,增加中低收入居民住房供给”的新思路。本文围绕成都市住房保障制度发展的现状分析，特别是对制度中的困境分析，摸索新时期条件下成都市住房保障的出路和具体办法，从而对成都市住房保障制度及发展提出若干可供选择的对策思路。 

当下成都市住房保障制度的困境分析与对策研究 

健全城市的住房保障制度，一直是近些年来饱受社会各界专注的重大问题。加强保障性住房制度的建设是政府的重要责任，因为这不但可以对抑制我国当前过快上涨的房价有重要的作用，还是改善民生的重要措施。保障性住房，是与商品性住房相对应的一个概念，这是指政府为中低收入住房困难的家庭提供政策性的优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格或租金，是具有保障性质的政策性普通居民住房。它由经济适用房、廉租住房和限价商品房以及各种用于社会保障的住宅。成都市住房保障制度一直走在全国前列，本着以人为本，切实和保障民生的宗旨，住房保障的“成都模式”在全国、全省独树一帜，但同样在成都市的住房保障制度中也存在着很多问题，因此，本文就对于成都市保障制度的困境进行分析并对解决的方法提出相对的对策研究。

我国住房保障制度的进程与现状 

 住房保障制度是在实用于市场经济的国家，政府为保障中低收入的家庭的基本住房而实施的政策体系。自1998年开始，我国城镇居民主要是通过市场机制，通过购买商品房来改善与获得自身的居住条件，但由于存在着居民收入分化和商品房价格等种种矛盾，因此，从1995年建设“安居工程”开始，便进行了长达十多年的保障制度建设，基本形成了廉租房实物配租、租房补贴、公房租金核减、经济租赁房和经济适用房政策支撑的具有中国特色的住房保障体系。

（一）、我国住房制度改革的进程 

国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房制度改革初步启动，在全国范围内确立了住房社会化、商品化的改革方向。同时要求建设“安居工程”，将住房商品化与住房保障体系建设结合起来。其中安居工程的建设模式为：土地由政府划拨，建设资金主要为公积金。同时鼓励通过银行信贷分期支付房款。1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布。提出建立和完善以经济适用住房为主体的多层次城镇住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房。2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，首次将廉租房明确为住房保障的重点。同时明确土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。2010年6月，住建部等七部门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，在全国范围内启动了公共租赁住房建设计划，其着眼点是解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体，标志着我国住房保障制度建设进入了新的阶段。2010年底住房和城乡建设部明确提出2011年计划建设保障性安居工程的任务是1000万套，2011年将是保障性住房快速发展的一年。

（二）、我国住房保障制度的现状 

2006年我国尚有70多个地级市尚未建立廉租房住房制度，如今，以廉租住房、经济适用房、公共租赁房为主要形式的我国的住房保障制度已初步形成。而我国住房制度的现状可以从两个大的方面来阐述。

一方面是我国住房保障的大致框架。2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，自这份具有里程碑意义的文件出台后，我国住房保障制度建设开始进入建立、完善和有序发展的阶段。一系列配套政策相继出台，涉及廉租住房保障资金管理、改善农民工居住条件、推进城市和国有工矿棚户区改造以及廉租住房保障规划等多个方面，为城市低收入家庭编织了一张住房保障网。随着廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造力度的逐步加大，城市低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，“夹心层”住房问题日渐凸显。由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化的快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟须改善。2010年6月，住房城乡建设部等七部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，弥补了长期以来“夹心层”住房政策缺位。目前，以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主要形式，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架日趋清晰。

另一方面是政府在财政投入上不断加大，相关的扶持政策频频出台。2007年全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。2008年，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告，当年中央财政安排保障性安居工程支出181．9亿元。2009年保障性住房支出达到550．56亿元，这一年，中央加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度。2010年中央安排保障性安居工程专项补助资金达802亿元。来自住房城乡建设部的最新数据显示，“十一五”期间，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336亿元。与此同时，一系列涉及金融、土地方面的扶持政策相继出台，为保障性住房建设可持续发展提供源源动力。中央政府的投入无疑起到风向标作用，各级政府也纷纷加大资金投入、土地供应。

二、成都市住房保障制度的现状与困境分析 

根据国务院[1998]23号文件的精神，成都市从1999年就开始启动了廉租住房的相关工作，并于2004年就在全市基本上实现了廉租房住房租金补贴“应保就保”。以2011年为例，成都计划在城区东西南北四个区域开工建设9000套限价房。新建限价房的销售价格原则上按照比同等地段同品质商品住房市场价格低15%-20%的标准确定。成都还通过政府租赁、政府购买等方式多渠道筹措房源，在住房保障方面，成都将在2年内实现“以房等人”。同时，大力加强对经济适用房的建设，不断探索符合本市基本情况的经济适用房的制度。不但如此，成都市还在农迁房的建设中取得不少成果，形成了以启动农村新一轮的“房改”为目标，提出了构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路与具体设计。在廉租房、经济适用房、农迁房的基础上，成都市形成了覆盖全市中低收入及以下水平的家庭的基本住房保障制度。但与全国其他城市相比，成都市的住房保障制度的建设还是远远不够的，成都市保障性住房建设在制度上还存在着种种缺陷。为了建立符合市情的住房建设和消费模式，体现稳定房价与解决中低收入家庭住房的困难，成都市的住房保障制度还亟待加强。

（一）、成都市住房保障房制度的现状

据了解，自1998年开建第一栋经济适用房起，成都市便将建设保障性住房作为安居利民工作的重中之重。经过10多年发展，建立起一个由“廉租房——经济适用房——限价房——公共租赁住房”为内容的梯级住房保障制度，实现了对城市中低收入住房困难户分层次、多形式的“无缝覆盖”，形成了在全国独树一帜的住房保障新模式。目前，成都已对符合保障条件并提出申请的3.5万余户低收入住房困难家庭提供了住房。成都更是在全国率先实行了“三级审查制度”即对保障性住房的申请、审查、公示制度,严格按照街道办事处(所在单位)、区房管局、市房管局三级审查形式——初审、复审、终审，严把“入口”关。同时成都在办理保障性住房比如经济适房、限价房等产权时实行资格倒查，严把“第二关”，实行资格倒查。而在退出机制上，成都也是实行入市复查 严把“出口”关，一方面限制了违规交易和投机行为，另一方面，通过政府优惠的返还，初步实现经济适用住房投入的良性循环。

在廉租房的制度建设中，在全面调查的基础上，全面掌握全市需要廉租房的户数，并建立完整档案；按照发放租赁补贴为主，实物配租为辅的方法，对符合租住廉租房条件的家庭实现了应保尽保。并且围绕廉租房的制度建设，建立城市公共住房专项资金，即由住房公积金增值部分的一定比例、政府土地出让净收益的一定比例和城市财政预算安排安排的必要补助组成。

在经济适用房制度的建设中，明确中低收入家庭标准，经济适用房的家庭收入准入线为50000元。通过街道、区、市三级审核，还增加了民政局的收入审查环节，严把准入门槛，实行“照标准，提前登记，按需建设，保证供应”方针，准确掌握经济适用房需求总量，充分满足保障对象的购房需求，根据需求和经济适用房建设标准。同时还注重合理规划经济适用房的布局，并在此基础上逐步完善经济适用房的来源。对于拆迁户中的最低收入家庭和低收入家庭，也在经济适用房制度内采取多种方式解决其住房困难。

在农村住房保障制度的建设中，成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,成都推出全国首个农村住房保障制度。2011年3月23日，成都市政府出台《成都市人民政府办公厅关于建立农村保障体系的实施意见(试行)》提出建立农村住房保障体系，在成都范围各区(市)县辖区内,符合当地住房保障条件的农村住房困难居民，即家庭年收入和家庭财产收入符合当地的廉租房住房保障标准，家庭人口在两人及以上或年满35岁的低收入单身居民，人均自有产权住房面积在16平方米以下，可申请住房保障，而保障的方式主要是廉租房这一方式。成都农村住房保障制度建立了三大原则：全域覆盖、基本保障和统一管理，同时，农村住房保障制度是统一纳入成都市住房保障动态管理,和城镇居民一样，实行统一的申请、审核、公示、租售和监管制度。

（二）、成都市住房保障制度的困境分析 

今年来成都市的住房保障制度取得了巨大的进步，出台了许多具有创新意识的举措，住房保障的“成都模式”在全国独树一帜。但在探寻“成都模式”的背后还是会发现其制度的建设中还是出现了不少困境，这些困境造成了成都市保障性住房供需水平的矛盾与建设水平矛盾等种种的矛盾。现行住房保障制度还存在很多问题，这些问题的出现，表面看来是政策操作运用上的偏差等问题，实际上存在问题是制度设计思路的问题。因此要对成都市保障制度的困境分析，对建设与完善成都市的保障制度是有重大意义的。

1、住房保障制度的法制建设落后

目前，现行的城市住房保障的依据，都是散见于各级政府的政策文件，缺乏一部由全国人大以法律形式出台的法律规范。由于缺乏层次较高的立法依据，仅靠地方政府或部门出台的政策依据来推行住房保障制度的建设难度是非常大的。成都市在十多年住房保障制度的建设中，就深刻地感受到缺少立法保障的弊端。例如在准入和退出管理机制上，由于缺乏相关在法律层次上的规定，约束一些社会成员行为遇到了相当多的困难。并且在资金管理上，仅靠政府的调控手段是远远不够的，没有法律的约束与监督，我们便发现尽管在政策上政府需从每年的土地出让金的净收益中抽出10%用于廉租房的建设，但实质状况却是房价还是一个劲的上涨，那么多保障房不知道去哪里了。成都市保障房建设中存在的筹资难、运营难、监督难、用地难等凸显问题，其实都在背后反映了成都市的住房保障制度在法制建设中是非常落后的。

2、住房保障制度中结构不合理 

当前保障房的形式较多，在成都的住房保障体系中有廉租房、经济适用房、公租房、两限房，以及因重点工程拆迁、工矿企业棚户区改造等形成的定向安置房与农迁房等。多样的保障房也相应地提出一些问题，即保障形式与对象在制度中结构的不合理的存在。例如如何划分保障房的对象，如何制订保障的标准？标准是固定不变还是动态调整？是出售形式还是出租形式？是全产权性质还是部分产权性质？保障房能否退出以及如何退出？保障房仅覆盖户籍人口还是可以扩大到非户籍人口等等。这些问题主要是因为保障房类型体系设计结构不合理所造成的，缺乏满足不同收入层次的家庭的差别化保障住房制度的结构设计，对各种房型的保障功能定位不清、保障层次厘定不明。这方面其实涉及的问题很多，虽然上述问题有一部分得到了解决，但同时相应的管理制度、管理办法仍然严重欠缺。应该说，优化住房保障制度的结构，明确保障形式与保障对象，住房保障制度中基础性的问题，也是其前提条件，但在这些问题仍然存在着。

3、住房保障制度中运行机制不完善 

近年来的实际情况中可以看出，成都市的住房保障制度的运行机制还是很不完善，保障房在分配准入、公示、管理、退出等四大环节都面临着难题，运行机制的建设步伐缓慢。科学设置准入门槛是运行机制的首要难题，准入门槛的条件有谁来设，怎么设，是问题的关键，目前成都市的廉租房、经济适用房等，由于覆盖不同层次的困难群众，其门槛条件各有各的针对性和适用范围，但实际情况下往往是条件多了，操作情况就增加了难度。在公示环节上，缺乏有效的信息公开制度和公开透明的程序，带来一些不同程度上的暗箱操作、弄虚作假。在管理环节上，保障性住房制度中的管理模式还有待提升，例如，一些经济适用房的建设开发商在获得了政府优惠供给的土地后，其开发的模式与商业化建设项目没有什么不同，一些开发商在经济适用房的开发中还是常常从自身的利益出发的。在退出环节，这也是运行机制中最重要的环节，成都市在这方面做的还不是很全面，退出机制决定着住房保障制度整个运行机制的良性循环。目前很多状况都是购买经济适用房的家庭在因收入提高后而不符合资格，或家庭人口出现变化后，其享受的保障性住房本应退出与面积的相应的减少，但实际上这部分非政策对象群体却依然享受着政策补贴。由此从种种环节中可以看出，现阶段成都市住房保障制度还亟待加强与完善。

三、完善成都市住房保障制度的对策研究  近年来，房价高涨一直是我国民生建设的头号问题，由于过度的投机和恐慌引起的房价持续疯涨是很不正常的，极容易导致十分严重的后果。2008年以来我国房地产市场进入了低谷，中央到地方的一系列的新政策都将住房保障建设放在了首位，但目前成都市的住房保障制度还存在着诸多问题。分析了成都市的保障性住房建设的现况和制度现况，并认为目前成都市住房保障制度的建设不够完善，并且提出了完善保障性住房法律法规体系等四条对策建议。

（一）、完善住房保障的法律法规体系 

制定与完善一部符合成都市基本情况的统一的住房保障法规是很有必要的，可以从立法上来规定住房保障的对象、保障标准、保障水平及保障资金的来源。成都应当结合本地经济发展的实际，推进地方性的住房保障法规，严格制定住房保障对象的进入和退出的管理办法。建立相应的政府专门机构，管理住房保障的投入资金。设有具有相当的权限的政府专门机构，全面负责保障性住房的准入、公示、管理、与退出各个环节，这样的话具体的项目承包与建设者也只需面对这个专门的机构，而政府对住房保障的管理也只需专注于这一个部门，而减少不少麻烦，同时这样做也可以增加政府对保障性住房的监督和控制的力度。

（二）、扩大住房保障范围与供应手段

目前成都市住房保障制度中，地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化的快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟须改善。由此成都市的保障房应扩大其保障范围，增加其保障性住房的建设水平。而扩大住房保障范围的一个重点就是为“既买不起商品房，又不能得到廉租房和经济适用房”的“第二类家庭”提供保障。而对这类家庭的不仅在成都市所占比例很大而且长期存在，而成都市在今后的住房保障制度建设的重点就是为这些“第二类家庭”给以保障。而对这类家庭的保障宜实行“平价房”政策，“平价房”即是全面反映住房的商品价值，包括土地、建安、配套设施、资金贷款利息、税收和行政事业性收费等方面，唯一不反映的就是市场供需关系。可以说，扩大住房保障范围就是对“第二类家庭”提供住房保障政策，并通过发展平价房的手段，形成有中国特色的市场经济住房供应和保障格局。

（三）、发展住房保障运行机制

保障性住房的“准入退出机制”是考验公共住房制度运行的重点。首先应当优化准入机制，加大审核、信息披露和公示力度。保障性住房准入审核过程涉及的面非常之广并且十分的复杂，但这却是十分重要的。优化准入机制的操作重点是完善个人的信用体系，其主要目的是检查、评定和证明个人资信状况，并通过制度来规范个人信用活动，从而建立良好与有序的信用体系。政府应加强个人信用体系建设这一系统工程，建立详细数据库来支撑与完善个人信用体系。另外在公示与管理阶段，保障性住房属于稀缺的房地产资源，获得保障性住房，相当于获得当地政府给予的巨大财政补贴。申请者获得巨大的变相财政补贴后，应当接受公众的监督，并且延长公示日期，通过公众的监督，可以有效地辨别申请人的类型。同时对享受住房保障的家庭逐户建立收入、住房和家庭常住人口状况的动态档案，实行定期复核,对住房和收入状况发生变化的，及时调整其所享受的公共保障住房。在退出机制上,成都也需实行入市复查 严把“出口”关，一方面限制了违规交易和投机行为，另一方面,通过政府优惠的返还，初步实现经济适用住房投入的良性循环。通过这些手段层层把关，让成都市的住房保障资格制度更加严密。四、结语 

自1995年实施“安居工程”至今，我国推行保障性住房政策已经15年，预计未来发展趋势为改善政策实行商品房市场和保障性市场分离，中央将扩大地方的资金投入。而对于成都市在建设具有自己特色的“成都模式”应需要强大的“保障机制”来支撑。成都市的住房保障制度应市政府制定的战略性的制度，它有公平公正的运行保障和科学严密的机构保障，并且还应建立高效、公平、公正的城乡公共住房制度的监督机制，这样才能有效地防止各种腐败、诈骗、假冒等违法犯罪行为的发生，切实提高公共住房制度的保障效益。

参 考 文 献

1、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），2007年8月7日

2、成都市人民政府：《成都市住房建设规划（2006-2010）》，2009年2月5日

3、焦怡雪、尹强，《关于保障性住房建设比例问题的思考》，《城市规划》2008年9期

4、金俭，《中国住宅法研究》，法律出版社，2002年

5、李勇辉，《城镇居民住宅消费保障制度》，中国经济出版社，2005年

6、唐晓灵，《经济适用房政策支持支持方式的选择》，陕西出版社，2002年

7、洪运，《构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路——以成都市为例》，《中国房地产》，2010年8月

田老师，这是我修改过后的论文，请多多指教。对于“成都模式”添了不少扩充内容，也增添了一些数据，希望老师能再次给予一定的斧正。

谢谢老师！！ 

 何璇