浅谈物权法与依法行政

一、物权法与依法行政的内涵

二、我国对物权的依法行政的现状及存在的问题

三、从物权法的视角探讨如何依法行政

内 容 摘 要

摘 要：物权法是调整财产归属和利用关系的基本法律,明确了所有权制度、用益物权制度、担保物权制度和占有制度，充分体现了社会主义基本经济制度，体现了国家、集体、个人的物权平等保护原则，是民商法的重要组成部分。这是推动形成中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是依法行政的重要举措。物权法是确认财产、利用财产和保护财产的基本民事法律，不仅涉及到人民群众财产权利的保护，也关系到行政机关行使公权力的规范问题。从私法的角度而言，物权法的出台为私法保护物权提供了坚实有力的法律基础；从公法的角度而言，物权法的出台进一步划清了公权行使的范围，对政府开展依法行政和转变政府职能提出了更高的要求，成为规范行政机关公权力行使的一部重要法律。物权法的颁布，有力地推进了我们国家依法治国，建设社会主义法制国家的进程。但我国在当前依法行政中依然存在着若干亟待解决的关于物权行政法保护与规章制度方面的问题。立足于我国物权的行政法保护与规制的现状，本文力图通过对我国依法行政中存在的问题从物权法的角度进行分析和研究，提出了解决对策。

关键词：物权；物权法；依法行政

浅谈物权法与依法行政

为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2007年1０月１日，《中华人民共和国物权法》正式施行。这是推动形成中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要举措，对于规范行政机关公权力行使、依法行政，具有十分重要的意义。物权法的制订与颁行在我国法治进程中具有里程碑的意义，必将对我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的构建产生深远影响。[1]然而要使我国真正走向法治，实现依法行政，就要充分重视目前我国依法行中存在的问题。

一、物权法与依法行政的内涵

（一）什么是物权法？首先，物权主要是针对有体物所享有的财产权利，换句话说，就是针对那些看得见、摸得着的、可以被人们所感知的财产。物权分为财产所有权、用益物权和担保物权。而物权法就是关于确认产权，物尽其用、保护物权的法律，是保护最广大人民群众利益的基本法律。

（二）什么是依法行政？概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。依法行政作为一种治理国家的方式，是政府运作方式的伟大变革。中国共产党十五大文件及其他有关文件明确提出了“依法行政”的概念，在党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政”，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在我国社会主义初级阶段，依法行政就是各级行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内对国家的政治、经济、文化、教育、科学等各项社会事务，依法进行有效管理。行政法治虽然既要求行政机关依法行政，同时也要求公民守法，但其重点是规范和监督行政权力，并据此维护和拓展公民权利。[2]

（三）制定和实施物权法对全面实行依法行政的重大意义

物权法的重要意义在于划清个人（社会）和政府各自行使权利（力）界线。物权的“排他性”，不仅包括非所有权人（个人），也包括政府，是划分公权力与私权利的界限。简单而言，一家人住在房子里， 国家机关的公务员就不能随便往里面闯， 那个界限就是物权的“排他性”。所有权人在法定限制范围自主行使对物或财产的支配权，而政府应当尊重和保护这种权利的行使。这种尊重或保护即是对政府权力的制约，政府不能替代所有权人行使权利，也不能干预或妨害个人行使权利，否则构成“侵权”。 从目的论上来看，公权是私权的产物，公权其实是以私权为目的的，法律领域中的“公”、“私”的划分，对于防止公权的过分介入私权、维护私权的神圣性具有很大的作用。从二者的关系来看，要正确的处理好公权与私权的关系，私权须遵循“法不禁止即自由”的运行规则，公权力须遵循“法无明文规定即禁止”的运行规则。《物权法》作为一个基本性的法律颁布，对依法行政无疑具有极其重大的积极意义。通过制定和实施物权法，向国家机关和全体公务员灌输物权观念，使他们知道公权力的界线何在，才能够限制公权力的滥用，才能真正实现依法行政。

二、我国对物权的依法行政的现状及存在的问题

目前，我国行政法对物权的保护与规制措施已逐步成体系，并已逐步取得成效。现行行政法律法规表明，物权的自由不得不服从于公共安全、环境资源的保护、劳动安全、消费者权益保护、公共卫生等公共利益，物权人在享有私法上权利的同时也必须承担行政法上的义务，行政主体在法定职权范围内也应履行其保护物权的职责。但是，国家行政机关在许多方面无限放大了公共利益和行政权力，以及物权的行政法规制和保护在立法和实践中存在许多不足，同时也正是由于滥用公权力和制度设计的不合理，措施运用不当，造成行政权对物权的损害也特别严重。例如：

（一）无限扩大公共利益，粗暴行政。如警察没有搜查证强行进入私人房屋，既侵犯了公民的住宅安宁权和隐私权，更主要地是侵犯了公民对房屋住宅的财产权。又如，以完善交通、市政工程、三旧改造等为公共利益为由，强行拆迁、征收民房农地；没有达成拆迁补偿协议、没有走完司法程序就强制拆迁居民房屋，侵犯了公民的物权。

（二）迁赔偿标准不一且过低，补偿的程序不规范，严重侵犯物权，违反物权法。我国第四次宪法修正案明确规定了补偿条款，这是立宪史上的一大进步。但我国宪法修正案只规定了国家基于公共利益的需要依法对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿，对补偿的标准并未作规定，现有的法律、法规在补偿方面的规定也不统一。如近年，重庆、南京等系列拆迁中涌现的“最牛钉子户”的事件惊动全国，在泛珠三角沿海发达地区至内陆欠发达地区，强征强拆现象层出不穷，甚至出现物权人自杀抗争的事，无一不是违反基本的物权保护原则，各地欠缺迁赔标准，且远低于拆迁开发后的市场价格。

（三）过于注重行政管理的便利，忽视物权的保护。我国行政法对于物权的规制，在公权和私权方面没有取得合理平衡，过于注重行政管理的便利，体现为：着重行政职权的规定，忽视物权人抵制行政权侵害的公法权利内容；特别重视特许物权的取得程序的规定，忽略其财产内容；偏重于物权人行政责任的界定，忽略民事责任和行政主体法律责任的规定，如《森林法》和《矿产资源法》等均未规定相应民事责任。

（四）行政机关制定规章或规范性文件未与物权法相衔接。如征收、征用与拆迁混同，[3]土地征用、房屋拆迁等，仍未有国家统一的法律层面的法律对相关问题进行全面的规制。

（五）对物权的行政法规制的限制不够，物权的行政法保护软弱无力，缺乏救济和监督

我国行政法规中，并没有把所有的限制物权的行政行为都纳入司法审查的范围，而只是特别注重没收、罚款、征收等针对于物权而为的诸项措施。如，抽象性行政规范被排斥在行政诉讼受案范围之外，立法审查也形同虚设，导致大量规制物权的抽象性行政规范缺乏必要的监督，因此受到侵害的物权也缺乏有效的救济途径，国家赔偿更是难以想象之事。

三、物权法执行中存在问题的原因

物权法在执行过程中，出现了上述种种问题，究其原因，主要有如下方面：

（一）行政机关专权意识重，行政执法队伍整体素质不高，人治观念、长官意志比较严重，依物权法行政的意识未能充分贯彻。

（二）与物权法配套的法律条文未能同步修订或推出，形成行政机关有法难依或执法困难。一直以来，存在行政立法偏向于行政权，把立法当作谋求有效管理的手段的现象，行政机关所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，在物权法推出后，未有随之修订，未配套相关新法规，造成行政机关在执法过程中虽知要在物权法的大框架、大原则下开展工作，但欠缺相适应的实施细则行政或仍按旧办法旧规章办事，问题自然接踵而生。

（三）未有相关配套完善的监督约束机制是关键的原因。监督政府权力的法规过少，导致容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，造成行政权力的滥用，物权法形同虚设。依法行政的关键是监督，行政监督失衡，就会出现“失之于软、失之于宽、流于形式”的问题，现在执法问题不理想，权力和金钱交换的问题屡禁不止，物权法受到严重挑战，监督不力是一个重要原因。

四、从物权法的视角探讨如何依法行政

行政机关在行使公权力过程中，要充分树立物权观念和意识。物权法明确界定了国家所有权、集体所有权和私人所有权的界限，明确规定了各种所有权和他物权的客体、内容、权利取得方式和行使方法，在强调对国家财产的法律保护的同时，就农民的集体土地以及私人合法取得的其他不动产和动产，设置了一系列完整、具体的法律制度，具体、详尽地规定了财产共有、不动产相邻关系以及业主的建筑物区分所有权的法律准则。这些规定需要行政机关给予足够的重视和严格执行。可以说，行政行为合法性的标准之一，就是要看是否尊重了物权法所确立的公民、法人所享有的物权。

（一）要充分尊重当事人的物权。为了切实保障当事人的物权，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定，绝不能肆意扩大公共利益范围，蔑视非国有财产权利。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，行政决定都应当公开，并注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

（二）行政机关制定规章或规范性文件要与物权法相衔接。

物权法不仅就一般意义上的财产权进行了规定，还就当前社会最为关心的重大问题做出了明确界定，其中包括农民集体土地承包权的保护，政府征地拆迁的法律限制及补偿和安置措施，住宅小区车位、车库和共用设施的权利归属以及住宅建设用地使用权期限的自动延长等。在贯彻落实物权法的具体实践中，应该切实保障这些物权的实际享有和有效保护。

1、行政机关制定规章或规范性文件不能擅自限制所有权人对自己的不动产或者动产占有、使用、收益和处分的权利。

2、制定关于征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的规定应该遵循法律保留原则，避免公权与私权的冲突，如果没有法律的明确规定并履行法定的权限，绝不能随便以牺牲公民、法人的物权来实现所谓的公共利益。

3、要尽快制定配套规定，具体界定公共利益的内涵和外延，使物权保护制度化，以便对现实生活中迫切需要规范的问题统筹协调各种利益关系。当务之急要在规划管理、房屋拆迁、物业管理、防洪防灾等方面对公共利益进行界定，防止行政机关假“公共利益”之名，行商业利益之实，损害公民、法人的财产权利。对于什么是公共利益，则需要司法裁判进行案例的积累，更需要把《物权法》关于征收征用的条文和补偿的标准具体化，以防止公共利益的名义被滥用。[4]

（三）行政机关行使征收权，应当按照物权法规定的补偿标准予以充分补偿，逐步完善我国行政补偿制度。

当前，随着城市化进程的深入，大规模的基本建设、征地拆迁、城市开发与城市规划、用地审批、公共设施设置、财产方面的税收征收等行政行为时常出现。随着物权法的实施，必须树立物权观念，特别是注意尊重私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权，今后各级政府在行使征收权时，必须遵循物权法所确立的程序，而且应当按照物权法规定的补偿标准予以充分补偿。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护其合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

行政机关应当确立“公平补偿”的宪法原则和正当的补偿程序，完善国家裣制度，为补偿立法和对行政行为进行司法审查提供宪法依据，确保当事人能够参与到补偿活动中去，促使政府在充分考虑财产的市场价格、实际价值、磨损程度、使用费用甚至当事人所遭受的精神损害等各种因素的情况下，遵循比例原则，妥善地进行利益衡量，使当事人获得到公平公正的补偿。只有这样做，才符合市场经济的要求，才能接近于私权利与私权利之间的交换规则，使其具有合理性与可行性，不断促进社会主义法治建设。

（四）监督与救济制度规范化，建立有效的行政内部监督与制约机制，行政机关人员需要承担相应的法律责任

权利和救济是相辅相成的，要使权利人所享有的物权在行政法规制的具体执行过程中得到切实有力的保障，除了立法与执法的不断完善之外，还应当有一套相匹配的救济制度设计。首先，《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》要明确行政主体对物权规制违法或不当所应承担的法律责任，也即行政主体法律责任的法定化。这样才能使公民的权利救济有明确的法律依据。其次，这些法律当中应规定行政主体行政法规制违法或不当时，公民可以就此申请行政复议，提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼。这也是政府开展依法行政和转变政府职能的必然要求，同时也为物权所有人的物权受到公权力的侵害时提供了切实可行的司法救济途径，进一步使行政法规制程序法制化，与依法行政的目标相符合。另，在物权受到侵犯后，物权法赋予物权人可以请求不法行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还原物、恢复原状、赔偿损失的权利，从而保护物权。[5] 如政府代表国家行使国家财产的所有权，凡是物权法规定属于国有财产的，地方政府应当切实保护好、使用好，由于行政机关及其工作人员过失或失职造成自然资源、基础设施等国有财产损害、损失的，就违背了物权法的规定，行政人员要承担相应的法律责任。

 物权法的颁布与施行，既是实现“以人为本”重要思想的需要，也是深入推进依法行政的重要法律依据。应该树立物权的排他性观念和充分保障物权的观念，这其实就是法治的观念，依法行政的观念。《物权法》确立了公民的基本财产权，事实上就为依法行政确立了基本标准。[6]各级行政机关必须认真学习和贯彻物权法的立法宗旨、基本内容和各项规定，全面落实保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的法律要求，正确处理行使行政权和保障公民权的关系，把尊重和维护国家、集体、个人的财产权利化作各级行政机关及其执法人员的自觉行动，统筹协调各种利益关系，充分运用物权法等法律手段提高促进社会发展、管理经济社会事务的水平，增强解决社会纠纷与矛盾、促进社会和谐的能力，在新的历史条件下，将严格依法行政、建设法治政府推向一个新的发展阶段。

参 考 文 献

[1]王利明，《物权法是一部什么样的法律》，《爱思想网》2009年3月7日。

[2]罗豪才，《中国行政法治建设的回顾与前瞻》，《雅典学园》2009年7月24日。

[3]王利明，《物权法草案中征收征用制度的完善》，《爱思想网》2006年6月12日。

[4]李雅云，《物权法》的颁布对政府的行政体制改革和依法行政都提出了新的要求，《学习时报》2007年04月10日。

[5]王利明，《物权法是一部什么样的法律》，《爱思想网》2009年3月7日。

[6]王利明，《物权法为依法行政确立了基本标准》，《北京青年报》2007年3月17日。