完善我国住房保障制度之我见

一、我国现行住房保障制度

二、国外及香港地区住房保障制度先进经验

三、完善我国住房保障制度的探索

(一)享受基本住房服务属于基本人权，政府必须承担起责任

(二)政府主导保障性住房的建设与供应

(三)尽快完善住房保障法律体系

(四)建立个人信用体系

(五)保持住宅建设持续健康发展，坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合

(六) 区分保障水平的层次性，注重合宜保障手段

(七)强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系

(八) 依法行政，完善制度，共建和谐

四、结束语

内 容 摘 要

十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过的“十二五”规划 “顺应各族人民过上更好生活新期待,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生”。有条不紊地推行全面、立体化的住房保障体系，可谓任重道远。借鉴发达国家的住房保障制度、我国住房保障的现状和近20年的住房制度改革的实践，从政府责任、政府主导、完善法律体系、建立个人信用体系、总目标与分阶段实施相结合、依法行政、完善制度、共建和谐等方面，探讨我国住房保障制度。

完善我国住房保障制度之我见

“我想有个家,一个不需要华丽的地方,在我疲倦的时候,我会想到它。”这几句歌词,唱出了百姓对安居的渴望。“居者有其屋” ——这是人们安定生活的基本要素。然而，在土地难求、房价高涨的今天，仍有许多普通百姓“望房兴叹”。俗话说，只有“安居”才能“乐业”。而真正能做到让全民都“安居”，应是政府以及全社会积极参与的一个浩大工程。

刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十七次会议上传来令人温暖的消息：全国人大专题调研组，在关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告中，建议政府为低收入家庭发放房屋租赁补助。2010年10月18日全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，全会指出,制定“十二五”规划,必须“顺应各族人民过上更好生活新期待,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生”。

廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房……为群体提供住房保障的制度该如何有条不紊地推行，如何逐步形成全面、立体化的住房保障体系，可谓任重道远。

一、我国现行住房保障制度

 低收入家庭的住房保障问题，是一个重大的民生问题。党的“十七大”报告中指出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这充分体现了党和政府对建立包括廉租房、经济适用房在内的住房保障制度的高度重视。

住房保障制度是指政府或公共部门对无能力在市场上购买或租赁住房的中低收入家庭，采取优惠政策和辅助性措施以保证人人有房住。其实质是政府利用国家和社会力量，通过行政手段为中低收入家庭提供住房，解决他们的住房问题。

中国现行的保障住房模式主要有：廉租房、经济适用房和住房公积金。

廉租房是我国保障性住房的主要类型之一，它是指政府向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭提供租金补贴或者以低租金出租的具有社会保障性质的普通住宅。廉租房的保障方式是实行货币补贴和实物补贴。

经济适用房是政府通过财政补贴来提高购买者的支付能力，从而解决中低收入家庭的住房问题。经济适用房的保障方式主要有两种：一是“砖头补贴”，是通过优惠政策来降低经济适用房的销售价格，从而提高购买者的支付能力，其补贴需要在房屋成功销售后才能最终落实；二是“人头补贴”，是政府直接对中低收入家庭给予经济补贴。

住房公积金是国家法律规定的重要的住房保障制度。由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按工资的一定比例逐月缴存的长期住房储备金，归职工个人所有。住房公积金专项存储，用于职工购买、建造自住房屋，并可以向职工个人提供住房贷款，具有义务性、互助性和保障性等特点。

二、国外及香港地区住房保障制度先进经验

世界各国由于经济发展水平的不同，基本社会制度的不同，其住房保障政策会有所差异。研究和分析国外住房保障制度，对完善我国住房保障政策，建立符合国情的住房保障制度有着重要的参考价值。

英国是世界上最早建立现代市场经济制度的国家，在20世纪初，城市化飞速发展，农村人口大量涌入城市，住房短缺现象较为严重。针对高昂的房租，英国于1919年颁布了《住房法》，建立了世界上第一个现代住房制度，确立了以公共住房为核心的住房供应体系。其主要内容是国家和各级政府出资修建公共住房，以低价提供给居民居住。之后，英国又对公共住房制度中不合理的部分进行了改革完善，通过降低房价，提供优惠贷款和产权分享等形式促进居民购买住房。

美国政府在吸收英国等欧洲国家经验教训的基础上，采取了一系列住房保障措施。美国住房保障政策最具特色的方面是通过立法来保障政策的实施，先后颁布了《国民住宅法》、《合众国住房法》、《城市住房发展法》等多项法律法规。美国政府制定了一系列的住房保障政策，对占住户总数20%的高收入者提供商品房；对有固定收入的中低收入家庭，即收入为本地家庭平均收入60%以上者，政府提供贴息担保；收入低于本地区家庭收入40%以下的家庭属于低收入家庭，这一人群将家庭收入的30%交房租，余下不足的部分由政府发住房券补贴。家庭收入越低相应的补贴也就越多。

新加坡在住房保障方面政府的干预程度很大，可以说新加坡的住房保障体制是计划和市场相结合的典范，是世界上住房问题解决得最好的国家之一。其住房保障制度具有许多特色：一是制定长远规划，政府出资建房，把 “居者有其屋”当作国策。政府除了拨出国有土地供房屋发展局建房使用之外，还提供低息贷款，给予相应的资金支持；二是实行住房公积金。公积金制度是新加坡1955年建立的一项强制性储蓄制度，经过不断的发展和完善，公积金制度已成为新加坡的基本社会保障制度之一；三是有差别地提供住宅补贴，严格按照家庭收入情况来确定相应的保障水平。对占住户总数3%的富人供应富人住宅，收取土地出让金，入住后再收取高额物业税；对中低收入家庭提供政府规定的户型和低价的组屋；对困难户供应租金很低、居住面积较小的组屋。

我国香港地区于1973年成立房屋委员会及其实施机构房屋署，负责全港“公共住房”的建设与管理。房委会的资金投入主要是政府的土地投入和政府免息贷款。全港49%的人居住在政府建造的住房中。

政府住房保障的方式选择是在一定的社会经济和资源背景下确定的，各国和地区的住房政策各有千秋，但都具有一些共性：一是发展阶段相似。从大多数国家住房政策历史沿革来看，基本上都经历了一个由解决住房困难到增加住房面积，再到提高住房质量以至提高居住水平的发展过程。二是住房政策目标面向大众。“住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施”观点已普遍被人们所接受。政府作为一国经济的宏观管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责。从国外的情况看，各国的《住宅法》和《住房计划》中，住房政策的基本目标都是立足于每个国民，带有相当的普遍性。三是多渠道解决低收入家庭的住房问题。发达国家和地区采取多种形式解决低收入家庭的住房问题。四是倡导住房的公平政策。住宅和教育一样被认为是“美好”的物品，它有利于社会稳定、进步和发展。发达国家和地区非常重视低收入家庭的住房问题，建立了较为完善的住房保障政策，政府部门通过住宅补贴、提供廉租房、金融支持、税收优惠等措施解决他们的住房问题。政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，在住房运作过程中，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的福利多的分配方案，体现国家富裕了，居民也能分享利益的理念。五是配套的住房法律保障。解决中低收入家庭的住房问题，是国家住房政策的重要组成部分，其中住房保障法律在住房保障机制中发挥着重要的作用。

三、完善我国住房保障制度的探索

借鉴发达国家的住房保障制度、我国住房保障的现状和近20年的住房制度改革的实践看，我国必须从实际出发，量力而行，制定与经济发展和收入水平相吻合的住房政策，改善各阶层人群的居住环境，特别是要保障中低收入家庭的基本生活条件，完善我国住房保障制度，加强住房保障建设的实施作些初步探讨。

（一）享受基本住房服务属于基本人权，政府必须承担起责任

联合国人权公约规定，享受基本住房服务属基本人权，是任何签约国政府都必须承担的责任。就是高度市场化的美国，政府也保留着约占住房资产总量11.5%的廉价出租公屋，以解决居民最基本的住房消费问题。住房问题是公共事务，建立住房保障制度是政府公共责任，政府既是保障性公共住房的供给主体，又对市场化住房供给主体实施监管，中低收入群体的住房问题必须由政府而不能完全由市场解决，政府有责任让穷人体面地拥有住房。

近二十年的中国住房制度改革实践表明，政府对自身所承载的住房责任，一是提供一个供求基本平衡的住房市场体系，二是针对中低收入群体建立一个“居者有其屋”的保障体系。我国从上世纪80年代启动住房制度改革以来，城镇住宅建设不断加快，居民住房面积不断扩大，居住质量不断提高，住房条件得到明显改善。但在另一方面，在房地产市场快速发展的同时，也给社会发展带来新的问题，提出了新的任务。目前亟待解决的问题是住房供应和消费中还普遍存在着住房供给结构单一、普通住房价格偏高、保障性住房建设滞后、市场监管相对薄弱等问题。特别是住房保障制度尚未真正建立和完善起来，廉租房离“应保尽保”的目标相距甚远，经济适用房供应严重不足等等。

“居者有其屋”是政府的公共责任，特别让那些最需要住房的人群有房住，是一个文明社会、和谐社会的重要特征。总之，政府有责任保证人们的基本生存权利──居住权。

(二)政府主导保障性住房的建设与供应

房屋是一种特殊商品，价值大，使用期长，保值率高，居民不可能完全通过房地产市场来解决自身的住房问题。发达国家和地区特别是新加坡政府和香港政府在解决居民住房问题的方面做出了重要贡献。我国政府作为宏观经济的调控者，担负着促进社会经济全面发展的职责，理应承担起解决住房的重任。因此，保障性住房的建设应当绕过房地产开发商，由我国政府相关部门直接交付建筑企业，保证保障性住房按时、按质、按量完成。同时借鉴英国经验，使用约束手段来抑制非自住型住房需求，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

(三) 尽快完善住房保障法律体系

住房保障法在解决中低收入家庭的住房问题中发挥着重要的作用。发达国家的住房政策基本上是以法律形式存在的，既有综合性的住房法律，也有专门性的住房法规。美国的《国民住宅法》、《合众国住房法》，新加坡的《建房与发展法令》等，都从法律上保障了住房制度的实施。现阶段，我国缺乏专门的法律规范，至今没有出台一部《住房法》，因此，我国应尽快出台相关法律，为政策的有效实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房法》，具体内容包括住房目标、住宅用地规划、住房的所有权、住宅租赁、住房管理等；严格规定保障对象、保障标准、保障水平。有了法律的保障，才能从立法上保障公民基本的住房权利，对房地产市场的调控才能做到依法行政。

要想维护低收入人群利益、促进社会公平，首先要求对各种保护、帮助低收入人群的措施施行严格的准入准出，并针对社会的发展随时或定期进行调整。更重要的是要有一丝不苟的执行力度，对那些侵占社会公共资源，侵害低收入家庭利益的个人和官员要有明晰而严厉的制裁手段。特别是对待那些官员或自身侵占或帮助他人侵占的行为，必须强化制裁力度，进行一票否决。而只有将对低收入家庭的保护法制化，才能最大限度的震慑那些侵占低收入家庭利益的个人，才能最大限度的遏制不良官员权力的滥用，才能最大限度的给权益被损害的低收入家庭提供有力的维护自身权益的武器。

为低收入家庭的权益提供法律武器，不仅是要最大限度的保护低收入家庭，更是保证社会公平的有力武器，进而提振大家对社会公平的信心。日前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中对收入分配问题表示要“合理调整收入分配关系……再分配要更加注重公平”。出台一部维护低收入人群利益、促进社会公平的法律是达成这一目标的重要保障。

(四)建立个人信用体系

所谓个人信用制度，是指由国家建立的，用于保障、管理和监督个人信用行为的一系列具有法律效力的规范制度。个人信用体系由个人身份证明、商业信用纪录、社会公共信息以及可能涉及到的民事、刑事等特别资料组合而成。我国至今没有建立起相关制度体系，导致在调查居民收入、住房和资产等个人隐私问题时难度非常大，致使保障性住房的审核缺乏数据支持。从吃低保的富翁到“戴金表、开宝马”去住经济适用房，再到前不久曝出的腾讯首席执行官马化腾享受政府的住房补贴，形成了更大的社会不公，引发了更多的对立情绪。因此，建立个人信用体系，使其在开设银行账户、贷款、申请保障性住房等方面录入相应的信息数据，准确掌握家庭的住房情况和个人的经济状况，这是目前我国在住房保障体制方面亟待完善的工作。

 (五)保持住宅建设持续健康发展，坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合

根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验，我国必须从实际出发，量力而行，根据社会进步、经济发展的需要和趋势，制定和完善住房保障政策。从现实来讲，我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求，建立新的城镇住房保障制度，加快住宅建设，促进经济增长，提高居民的居住水平和居住质量。目前，我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标，为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。

(六) 区分保障水平的层次性，注重合宜保障手段

解决低收入居民的住房问题，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平要区分层次性，以体现其公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇，享受到政府相应程度的保障。为保证这种层次性的实现，就必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。

(七)强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系

政府应承担起为低收入者提供住房保障的责任，通过政府的调控来弥补市场失灵。目前，政府对住房问题干预的手段主要是制定住房建设计划、调控住宅市场需求，对低收入者提供住房保障等。参照国外的经验，我国住房保障体系的建立和完善应着重从以下几个方面入手，一是严格认定住房保障对象；二是根据城镇居民家庭收入状况，在住宅建设中，安排一定比例的社会保障性住宅；三是向低收入家庭发放差额住房补贴等。目前，我国高房价和低收入的矛盾相当突出，这极大地遏制了个人住房消费市场的形成。因此，要理顺房价构成，控制房价不合理的上涨，提供合适价位的住宅。

(八) 依法行政，完善制度，共建和谐

为群体提供住房保障的制度能否有条不紊地推行，逐步形成全面、立体化的住房保障体系，还要依法行政，完善制度，共建和谐。一是要有专门机构、人员来落实抓好。 二是要广泛宣传，政策一定要向群众宣传、让群众明白、受群众监督，原原本本交给群众，真正做到家喻户晓； 三是要阳光操作，坚决做到政策公开、程序公开及补贴公开，补贴补给了谁、补了多少，都要接受群众的监督、社会监督和新闻的监督。四是要统筹结合，要把住房保障政策和拆迁安置政策结合起来，把加快改善民生和解决住房困难结合起来，使不同的家庭、不同的对象、不同的阶层形成和谐共处的局面。五是要改善服务，要提供信息、咨询服务，进一步简化手续、完善政策，尽最大可能满足人民群众改善居住条件的需求。

四、结束语

中国住房保障制度的改革是一项复杂而艰巨的工程，需要深入了解我国国情，高瞻远瞩，实事求是，兼顾各方利益，把握各项政策出台的时机和力度。相信通过全社会的努力，就一定能够推进我国住房制度改革的进程，进一步完善我国住房保障制度。

参 考 文 献

1、王世联，《住房保障政策的国际经验与借鉴》，《世界经济情况》2006年第19期

2温伯寅，《国外住房制度对我国住房保障的启示》，《合作经济与科技》2010年第18期

3、潘文辉，《美国低收入家庭住房保障政策对我国的启示》，，《中国房地产》2003年第4期

4、贺遵政、朱翔，《国土与房地产辞典》，湖南师范大学出版社1996年版。

5、胡雅杰，《低收入房补必须先做好法律保障》，北京青年报2010年11月4日