住房保障政策研究

一 我国保障性住房发展历程和现状

二 保障性住房对经济的拉动

三 保障性住房发展趋势

四 发展保障性住房的必要性和可能性

五 我国保障性住房的建设建议

内 容 摘 要

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

保障性安居工程主要是指城市的廉租住房、城市的经济适用住房，也包括在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区（危旧房）改造、游牧民定居工程。其意义在于首先改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义，其次加快建设保障性安居工程，对相关产业具有很强的带动效应，之后加快建设保障性安居工程，还为今后扩大消费创造了有利条件。

保障性住房与商品房相比，保障性住房制度还很不完善，致使有人开始怀疑这项举措的推行。加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展,是党中央进一步加强民生建设的重要举措.

未来五年，我国计划新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%到8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。

关键词：保障性住房，政府调控

一、我国保障性住房发展历程和现状

1.1 保障性住房相关概念

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。保障性安居工程主要是指城市的廉租住房、城市的经济适用住房，也包括在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区改造、游牧民定居工程。 

保障性住房指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、 销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。按照针对所保障群体的收入情况划分，保障性住房大致可以分为三种：廉租房、经济适用房、限价房。目前保障性住房受惠人群为有本地户口的城镇居民。

廉租房:保障补贴分为实物配租和租金补贴，主要以实物方式，结合发放租赁补贴。实物配租以政府核定的低租金租赁给城市最低收入家庭，只租不售，其所有者为国家，低收入家庭没有产权。廉租房的套型建筑面积控制在 50 平方米以内。

经济适用房:以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。经适房在取得完全产权前，只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借；经适房如果住满五年，可以进行更名交易、按市场价格与购买价格之间差价的一定比例补交土地收益等价款，届时购房人拥有完全产权。经适房套型建筑面积限定在 60 平方米左右。

限价房:为限地价、限房价的普通商品住房，它是按照政府和开发商的约定价位出售给中等收入家庭的中低价位、中小套型住房。在规定年限内不得转让和出租，年限满后出租或转让的，须按市场价格与购买价格之间差价的一定比例补交土地收益等价款。套内户型面积在 90 平方米以下。

棚户区：虽然棚户区不属于保障房，但棚户区改造却是组成保障房建设的重要部分。棚户区分为城市棚户区、国有工矿（煤矿）棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房四类1 ，其中城市棚户区约占 65%。对城市棚户区改造补偿分为实物房屋安置和货币补偿两种方式。实物房屋安置通常按原住房建筑面积的一定比例置换为指定区域定向安置的经适房或者限价房；货币补偿通常为一次性补偿费用。回迁安置的住宅和非住宅房屋，自回迁之日起，规定年限内不准上市交易。

1.2 我国保障性住房发展历程

阶段一：

1995 年我国实施“安居工程”，开始推行保障性住房。安居房由政府组织建设，以实际成本价向城市的中低收入住房困难户提供住宅。由于该项建设资金主要由地方财政承担，政策出台后，一直未能顺利推行。这项于 1995年1月开始施行的措施，至1998年住房改革全面推进后，逐步被经济适用房政策所取代。

阶段二：

1998 年住房制度改革，国家提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房，并提出“重点发展经济适用住房（安居工程）”。从 1998 年开始的之后三年是经济适用房长足发展时期，开发投资额、新开工面积、在建面积和竣工面积各项的年均增速均高40%-50%。

阶段三：

2001-2005年保障性住房建设出现萎缩。2003年经济适用房原来的保障性住房性质 和住房供应主体地位变为了“有保障性质的政策性商品住房”，并且房地产业被定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长”的“国民经济的支柱产业”，商品房市场开始迅猛发展的同时保障性住房市场进一步萎缩。

阶段四：

2006 年以后政策逐渐向保障性住房倾斜。2006 年国家出台 90/70 政策，市场结构向中小户型住宅转变；当年底廉租房体系基本建立；2007 年修正廉租房、经济适用房管理办法，在制度上对保障性住房进行完善。

阶段五：

2009 年至今，政策重心转移到保障性住房建设上，国家制定保障性住房发展规划，计划 2009 年到 2011 年解决 750 万户城市低收入住房困难家庭和 240 万户棚户区居民的住房问题。2010 年建设各类保障性住房和棚户区改 造住房 580 万套，改造农村危房 120 万户。

1.3 我国保障性住房现状

我国近年各城市建设目标中，商品房建设用地为主要供应对象，占总体住宅建设用地七成，保障性住房约占总体的三成。在保障性住房建设用地中，经济适用房和限价房合计占比 70%，棚户区、城中村改造等占 25%，廉租房占比最少，仅占 5%。

各省市在保障性住房完成情况上有较大差异，但总体来说完成率较低，由于相关方面公开数据很少，我们仅能通过经济适用房的完成情况作大致了解。过去两年重点城市的经济适用房完成率均在 50%以下，08 年仅完成了 30%的建设计划，显示地方政府建设保障性住房动力不大。

1.4 保障性住房的意义

保障性住房的意义在于首先，改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。新增1000亿元中央投资的安排原则中，最重要的一条就是要投向使用效率最高、发展最为需要的地方。从这个意义上说，下大气力加快建设保障性安居工程，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。 

其次，加快建设保障性安居工程，对相关产业具有很强的带动效应。权威测算显示，今年新增的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资，可以拉动钢材消费量65万吨，水泥消费量50万吨。同时，此次国家还安排了17亿元中央投资用于棚户区改造基础设施工程建设，这可以拉动铸铁消费量两万吨，钢材消费量10万吨，水泥消费量30万吨。 

再次，加快建设保障性安居工程，还为今后扩大消费创造了有利条件。加快建设保障性住房，大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措，都将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费。

不同情况的低收入家庭，对保障性住房有租赁与买卖的不同需求。 

二、保障性住房对经济的拉动

如果国家制定的保障性住房建设计划能够得以严格执行，估算 2010 年的投资量将达到 4000 亿元。我们根据房地产在 GDP 中比例和对其他行业影响的投资拉动影响分析得出，4000 亿元的新增投资量相当于房地产开发投资额（剔除土地购置费用后）增加 13.25%，相当于 GDP 增加 1.24%。若考虑进对商品房供地面积的挤出影响，净增加投资额为3000 亿。

新增保障性住房的影响（不考虑对商品房的挤压）：

根据 2010 政府工作报告，2010 年计划建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套，改造农村危房120万户。如果不考虑新增保障性住房对商品房用地的挤压，新增部分拉动整个房地产开发投资约4000亿元，贡献了整个房地产开发投资额 12%的增速。从各部分结构来看，棚户区改造对投资拉动效用最大，占到投资总额的 46%，廉租房占21%，经济适用房占25%，剩下8%来自农村危房改造。

新增保障性住房的影响（考虑对商品房的挤压）

由于新建廉租房和经济适用房需要新增土地供应，将对商品住房的供地面积造成一 定的挤出影响。2010 年廉租房和经济适用房计划用地占 09 年住房建设用地总量的 32%，比 09 年 14%的比例高出 18 个百分点，商品房土地供应面积相应减少。考虑到套内建筑面积的不同（假设廉租房和经适房为 50 平方米，商品房为 90 平方米），商品房建筑面积或者建设套数减少10%。

估算得出（中金公司），对应的商品住房投资额减少近 1000 亿元，净增投资 3000 亿元，对房地产开发投资的贡献率减少到9.6%。

由于棚户区改造是在存量住宅用地上的建造，不需要新增供地面积，因此不会挤压商品房的建设用地，对投资为直接拉动，并且在 2010 年保障性住房建设计划中，棚户区改造占了半壁江山，因此能否按计划完成 280 万套的棚户区改造工程对于带动 2010 年的房地产投资至关重要。

保障性住房新增面积对上下游的影响

若发展计划得以执行，我们估算保障性住房建筑面积近两年每年将新增 3.3 万亿平方米，相当于 2009 年商品房新开工面积的 34%，对房地产产业链上下游中的水泥、钢铁、化工和机械制造和银行等多个行业拉动十分明显。

保障性住房新增套数对上下游的影响

我们估算保障性住房建筑面积近两年每年将竣工 300 万套，相当于 09 年商品房竣工套数的 29%，对产业链中的家具、家电等行业拉动巨大。

三、保障性住房发展趋势

3.1 相关政策

增加住房有效供给

（六）调整住房供应结构。各地要尽快编制和公布住房建设规划，明确保障性住房、中小套型普通商品住房的建设数量和比例。住房城乡建设部门要加快对普通商品住房的规划、开工建设和预销售审批，尽快形成有效供应。保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。城乡规划、房地产主管部门要积极配合国土资源部门，将住房销售价位、套数、套型面积、保障性住房配建比例以及开竣工时间、违约处罚条款等纳入土地出让合同，确保中小套型住房供应结构比例严格按照有关规定落实到位。房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应。

加快保障性安居工程建设

（七）确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务。住房城乡建设部、发展改革委、财政部等有关部门要尽快下达年度计划及中央补助资金。住房城乡建设部要与各省级人民政府签订住房保障工作目标责任书，落实工作责任。地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策，确保完成计划任务。按照政府组织、社会参与的原则，加快发展公共租赁住房，地方各级人民政府要加大投入，中央以适当方式给予资金支持。国有房地产企业应积极参与保障性住房建设和棚户区改造。住房城乡建设部要会同有关部门抓紧制定2010-2012年保障性住房建设规划（包括各类棚户区建设、政策性住房建设），并在2010年7月底前向全社会公布。

深化民生保障体制改革

建立健全保障性住房规划建设管理体制，加快廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房建设，推进城市和工矿区棚户区改造，出台关于促进房地产市场长远健康发展的综合性政策。（住房城乡建设部、发展改革委负责）

加快住房建设用地供应计划编制

（一）科学编制住房特别是保障性住房用地供应计划。市、县国土资源管理部门要依据土地利用总体规划和年度计划、住房建设规划和计划及棚户区改造规划，结合本地区已供土地开发利用情况和闲置土地处置情况，科学编制住房特别是保障性住房用地供应计划，合理确定住房用地供应总量和结构。确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地，确保上述用地不低于住房建设用地供应总量的70%。要严格控制大套型住房建设用地，严禁向别墅供地。省级国土资源管理部门应及时对市、县房地产用地年度计划作出预安排，并于3月底前，将本年度住房和保障性住房用地供应计划汇总报部，并抄送各派驻地方的国家土地督察局。

规划重点和基本目标

（一）着力解决低收入家庭住房困难问题。规划期内，各地要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置、租赁等方式增加廉租住房和经济适用住房房源，加大租赁住房补贴力度，着力解决城市低收入家庭的住房困难。力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，2013-2015年各地要结合实际，稳步扩大制度覆盖面，适当提高保障标准，力争到规划期末，人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障。

（三）推进各类棚户区改造和旧住宅区综合整治。全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，继续推进中央下放地方煤矿棚户区改造、国有林区棚户区和国有林场危旧房改造、国有垦区危房改造。到2013年末，基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造；有条件的地区争取到2011年末基本完成。2014-2015年，稳步推进非成片棚户区和零星危旧房改造，稳步推进旧住宅区综合整治，完善基础设施配套，改善居住环境；有条件的地区2012年开始加快改造、整治。 

未来政策将向保障性住房倾斜，市场结构将向中小户型住宅转变 。

目前，住房市场上商品房为主流，占据了整个住房市场的 90%，保障性住房 占 10%。未来政策将向保障性住房倾斜，市场结构将向中小户型住宅转变。

市场化商品房供应仍应是主体，但政府所拥有和管理的保障性住房应不断增加比重，最终对商品房市场提供有力补充，形成市场为主，保障为辅的住宅市场结构。全国层面，商品房对应的人群应为收入前40%的中高收入家庭，中间20%的中等收入以及 20%的中低收入家庭将分别通过限价房和经济适用房这两种具有商品房性质的保障性住房解决住房问题，后10%的低收入家庭通过廉租房解决。

我国2010年的计划住宅建设用地供地结构为商品房合计占到67%，其中大户型商品房用地23%、中小套型商品房用地45%；保障性住房占到33%，其中廉租房占4%，经济适用房占9%，棚改房占20%（如下图），距离合理的整体布局结构尚有差距。

3.2 保障性住房发展趋势

（1）发展规模趋势：A、随着此次政府投资方案的出台，我国保障性住房将迎来一个难的的发展机遇；B、随着民生问题的日益恶化，09年经适房作为平抑房价的主要手段将会有长足的发展;C、由于自身性质愿因，短时间内廉租房在我国房地产市场中的地位还难以改变。

（2）房地产开发企业参与保障性住房建设可分为三种类型

国内参与保障性住房建设的房地产开发企业基本可分为三种类型，第一类是以万科，富力和远洋为代表的一线房地产开发企业，出于品牌和利润率的考虑，这些企业通常只参与限价房项目，很少涉及经济适用房和廉租房项目，他们依托自身的管理优势和控制成本的经验，能够获得超出平均水平的项目利润率；第二类是以北京住总为代表的政府资源性国有房地产企业，作为国有企业，这些房企通常需要承担很多政府的保障性住房项目，其中既包括利润率较高的限价房也包括利润率很低的廉租房和经济适用房，同时由于国有企业大而全的特点，集团内部一般都可以包揽从设计、施工到销售的所有环节，他们的成本控制能力也很强；第三类参与保障性住房建设的房企是以碧桂园为代表的二线郊区型房地产开发企业，这些企业一般都专注于郊区大盘的开发，积累了丰富的控制成本和营销郊区楼盘的经验，而通常保障性住房的位置都为城郊，因此碧桂园这类房企就成为了建造保障性住房的天然对象，他们参与的项目从经适房到限价房不等。从参与保障性住房建设的三类房地产企业来看，如果要想从保障性住房项目中获得合理回报，良好的成本控制能力是必不可少的先决条件，同时项目的选择上也应侧重于限价商品房项目，否则应谨慎考虑进入保障性住房项目。

（3）企业参与保障性住房建设的机遇分析

A、项目风险有限，利润尚有保证

对于开发商来说，参与保障性住房建设尽管利润率较低，但是供应群体明确、需求量大，项目风险小，利润稳定，几乎不存在投资风险，受市场波动影响小。以烟台为例，规定廉租房利润率在3%左右。虽然名义利润较低，但由于开发商自有资金比例仅需要两成，其余均可由贷款杠杆完成建设，因此其实际资金利润率将放大5倍至15%左右，相比于目前前途莫测的商品房市场，显然更加有利可图。 

B、在房地产市场进行调整的背景下，目前是房企进入保障性住房建设的好时机。

4月17日新国十条的出台标志着房地产政策的转向，控制投资需求和价格增速成为下一阶段政府主要目标，房地产业将不可避免的进入一年或更长时间的调整期。房地产开发企业可利用保障性住房建设产生的稳定现金留，构建项目配置的风险组合，为渡过“寒冬”打下基础。

C、保障性住房项目较易获得银行等金融机构的支持

从政府层面上看，为鼓励企业参与廉租房建设，2008年中国人民银行和银监会联合发布《廉租住房建设贷款管理办法》，将房地产企业建设廉租住房贷款利率在基准利率水平上下浮一成，并将其资本金率下调至20%。此外，各大银行也积极通过信贷政策加大对保障性住房项目的支持，如2008年底，北京银行为北京住总提供20亿元综合授信额度，优先用于保障性住房建设；中冶集团公司也曾与国家开发银行签署了100亿元合作协议，就保障性住房建设开展银企合作进行过探索。

D、便于与政府发展良好的关系

保障性住房涉及民生问题，解决民生是政府的职责，企业参与保障性住房建设，不仅能为地方政府解忧，与政府保持良好的沟通，还是其积极承担社会责任的体现，能更快的提高企业的品牌知名度，获得良好的社会效益。如碧桂园通过参与经济适用房项目与和地方政府达成一些互惠互利的协议，为下一步的土地储备打下了良好基础。

（4）运行机制趋势：

 A、在未来我国保障性住房的综合性发展机制将会朝着一个科学合理的良性循环发展（在新的发展机制中，土地的使用效率更高，并且通过相关土地的出让来获取资金也解决了我国在发展保障性住房过程中的瓶颈问题）。 

B、保障性住房补贴方式的改革将会是其未来发展的重点 

C、房地产信托基金对解决我国资金难题意义重大

四、发展保障性住房的必要性和可能性

4.1 发展保障性住房的必要性

保障性住房需求剧增及政府大力扶持，势必成为房地产行业新宠。

保障性住房需求剧增，发展潜力巨大。目前保障性住房仅能覆盖6%的城镇家庭，供应量不到住宅市场的十分之一，远难满足低收入家庭对住房的庞大需求，预计未来10年我国需要保障性住宅6000万套，每年需要600万套；不考虑对商品房的挤压效应，假使每年580万套保障性住房建设可以提高房地产投资 11%，可以增加住房水泥、钢材等建材需求34%；可以拉动家具家电需求29%。

为了建设和谐社会，保持社会稳定，解决当前房地产市场出现的一系列不和谐因素和存在问题，就必须进一步完善住宅保障体系，更好地解决中低收入家庭住房问题，发展保障性住房势在必行。为此，政府出台众多相关政策为保障性住房提供政策支持，尤其在《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》-国发〔2010〕10号中更是指出：“保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。”

4.2 发展保障性住房的可能性

国家房地产相关政策的出台以及北京市城市未来的发展规划，进一步推进了保障性住房的发展。

随着国务院对房地产业相关政策的出台，保障性住房政策趋于利好，加上北京市未来发展规划以及四大功能城区建设工作的稳步推进，保障性住房项目日趋增多，使得保障性住房发展空间巨大。

五．保障性住房研究的结论与建议

5.1 保障性住房研究的结论

 1.这项工程不仅对宇改善人民群众的生活环境，提高人民群众的生活质量，而且对改变城市环境面貌，优化投资环境，推动经济的发展具有十分重要的现实意义

 2. 保障性住房的有效实施可对拆迁居民的安置提供一些必要的公共服务设施，经济效益微利，社会效益显著。

5.2保障性住房研究的建议

1.建立健全保障性住房的相关法律体系，为保障性住房工程提供全面而有力的法律保障。能因地制宜，在住房压力较大的地区推行“重庆模式”，保证保障性住房的供给，同时也给房地产行业提供足够的发展空间和利润空间。

2.能完善信息化建设，杜绝保障性住房的弄虚作假行为。

3.能充分听取有关专家的意见，吸取国内外住宅小区的建设经验，形成居住舒适，环境优美，功能齐全，成本适中，质量较高的居住小区。

4.加速产业结构调整，从过度依赖投资拉动经济增长的模式转变为投资、消费和出口等多方面共同推动经济发展。

参考文献：

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王大友，福建省发展经济适用住房建设中应注意解决的问题【J】,集美大学学报，2004（4）

陈小安，保障性住房建设需解决的几个问题【J】,特区经济，2008，（6）

白晓东，完善社会保障性住房制度【J】，山西建筑，2008 8)

 “城中村”问题的制度成因及治理思路【J】宁夏社会科学

 建立保障性住房运作机制【J】。江海纵横

《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》-国发〔2010〕10号

《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》-国发〔2010〕15号

《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》—国土资发〔2010〕34号

《关于做好住房保障规划编制工作的通知》-建保[2010]91号