浅析我国公务员考试制度

一、公务员考录制度背景

二、中西公务员考录制度的比较

三、公务员考录制度的现状及存在的问题

四、对完善制度的几点思考

五、结语

内 容 摘 要

我国正式建立公务员考试录用制度以来，全国每年报考公务员的人数激增，竞争激烈。“考录”作为国家公务员制度的重要组成部分，是人事任用的主要形式。随着国家公务员制度的建立和完善，国家人事制度改革成效显著，作为国家公务员任用主要形式的考试录用制度为优秀人才的选拔和使用，发挥了积极的作用。但在“考录”工作中也暴露出一些突出问题，因此当前公务员考试制度是否合理，是否完善仍需探讨。文章主要从竞争机制、考核制度及责任追究机制等制度方面分析。 

【关键词】 公务员 制度 合理性 思考

浅析我国公务员考试制度

一、公务员考录制度背景

（一）公务员概念

从世界各国公务员制度分析，在一般意义上，公务员就是指从事国家公共事务的人员。而世界其他国家对公务员的定义与我国有所不同。如英国译为“文官”或“公务员”, 指在英国中央政府系统中非经选举产生和非经政治任命的文职官员（事务官）。 在美国，公务员被称为Government Employee，原意为“政府雇员”。指美国联邦行政机构中的所有人员，日本的公务员范围更广，凡是从事公务的人员都是公务员等。尽管各国对公务员的解释存在较大差别，但“公务员”一词的内涵仍包括一些共同内容：

1．涵盖范围： 

各国公务员都有比较确定范围，但无一例外的，都把各国行政机构的工作人员放在公务员之列。在此之外，有的国家包括了立法和司法机构的工作人员，还有的国家扩大到军事机构的人员，也有的扩大到所有国家公共企事业机构。

2．活动性质：

各国公务员都要求从事公务和公共事务活动。

3．承担职责：

各国公务员的职责都是为国家和为国民服务。服务对象是广泛的，不是某个特定的集体或组织。

（二）我国公务员制度产生的历史背景

1、实行社会主义市场经济是我国采用公务员制度的根本动力

20世纪70年代末至80年代，我国通过总结过去近30年的经济建设的经验教训，开始探索搞市场经济。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有能动的反作用。作为上层建筑的干部人事制度，是适应经济社会发展的要求而建立的，是为经济基础服务的。干部人事制度作为上层建筑的重要组成部分，实现从适应计划经济体制到适应市场经济体制的转变，就成为一个必然的趋势。市场经济要求政府机关有一支高素质的现代干部队伍，淘汰那些不称职的公务人员。

2、干部人事制度改革是我国采用公务员制度的直接原因

传统的干部人事制度的弊端：

(1)．干部队伍笼统庞杂；

(2)．管理权限过于集中； 

(3)．管理方式陈旧单一；

(4)．管理制度很不健全；

(5)．缺乏监督机制。 

3、对外开放为我国建立公务员制度提供了有利的环境和条件

20世纪80年代以来，我国把对外开放作为一项基本国策。 国际关系的重大变化和调整，为各国相互往来、相互学习和借鉴，提供了有利条件。西方公务员制度有150多年的历史，并且进行过多次的调整，在公务员录用、任用、考核、管理和监督等许多方面，都有不少成功经验，这为我国建立公务员制度提供了学习和借鉴的实例。

（三）我国公务员制度的建立历程

我国公务员制度的产生和发展经过了大概的4个阶段：

1、准备阶段（1980-1986）

主要任务是：调查研究和起草条例。在党的十三届三中全会以后，在邓小平同志关于要打破框框，勇于打破不合时宜的组织制度和人事制度的思想指导下，我们国家的干部人事制度改革迅速开展，短短的几年就取得了不小的成绩。

2、决策阶段（1987-1988）

党和国家最高权力机构决定推行公务员制度。当时，把在行政机关工作的人员都叫做行政机关工作人员，后来慢慢发现，这样叫不合适，只要在行政机关工作，也包括工勤人员，所以，就引进了西方的“公务员”名称。因此，在1985年我们把《国家行政机关工作人员条例》草案进行了重大修改，形成了《国家公务员暂行条例》草案。

3、试点阶段（1989-1993.9）

任何的法律法规在进行广泛推行之前都要经过试点阶段。从1989年开始，公务员制度在几个部委和几个城市进行试点。我们国家组织了六部和两市作为推行公务员制度的试点。经过这三年的试点之后，又进一步修改了国家公务员制度。1993年8月14日国务院总理李鹏正式签署颁布了《国家公务员暂行条例》，自1993年10月1日起施行。

4、推行阶段（1993.10-现在）

完成现有国家行政机关干部向公务员过渡、制定实施细则和转变政府职能，精简行政机构与人员。

小结：

公务员录用考试制度作为我国公务员制度的重要组成部分，推行10余年来，取得了显著成效。录用考试基础工作有所加强，考试人员的资格限制逐步放宽，录用考试管理工作已积累了一定的经验。从《国家公务员录用暂行规定》颁布到地方实施细则和配套法规的陆续出台，为录用考试工作纳入法制化的轨道，奠定了法律基础。考试内容正从以知识为重点的文化考试逐步向以能力为重点的职业考试过渡。考试方法正从单一笔试、面试逐步向多种方法、技术和手段并用的综合性测试过渡。考试模式已从笼统化发展到分层次分类别的考试。这些为下一步的录用考试工作积累了宝贵的经验。

二、中西公务员考录制度的比较

公务员制度在西方国家大多称之为文官制度,它从建立到现在,经历了一百多年的历史,已形成了一套比较完备的制度和方法。而我国把公开竞争作为新时期公务员选拔任用的一种方法,则是学习和借鉴西方公务员(文官)制度的做法,吸取其先进科学的成果并结合我国的实际发展而来的。因此,研究比较不同国家公务员(文官)制度的内容和形式,探寻中外公务员(文官)选拔人才机制的基本特点、运作方式和发展历史等,对于建立具有中国特色的公务员考录制度,具有积极的意义。下面就从6个方面对中、西方公务员考录制度作比较。

（一）中西方公务员考录制度产生的政治背景比较

西方公务员(文官)制度都建立了以"公开考试、择优录取"为特点和以"功绩制"为核心的公务员制度,选拔和任用文官(公务员)都以此为基础,是在革除封建君主的"恩赐官职制"和早期资本主义的"政党分肥制"的弊病后建立起来的,旨在"选贤任能",提高政府效率,反对任人唯亲,体现机会均等。[1]中国的公务员考试录用制度,是在中国共产党领导的多党合作制条件下建立的;是社会主义制度的自我完善与发展,它继承了传统的干部录用制度的优良传统,保持了历史的连续性;是适应社会主义商品经济的发展,改革传统干部人事制度的重要内容和必然结果。

（二）中西方公务员考录制度的选材标准比较

西方公务员录用是以英国为代表的"通才"标准和以美国为代表的"专才"标准来选材。所谓"通才"标准是指在人才选拔中,注重选拔对象的教育程度、文学素养、掌握知识的多寡,以及综合、推理和判断能力。所谓"专才"标准则侧重选拔对象所具有的职务上的专业技能,强调个人在某领域中的一技之长,重视专家的地位和作用,并经常吸收专家学者参加领导工作。中国公务员制度选拔人才的标准是"德才兼备"。所谓德才兼备,是"德"与"才"的统一性和不可分割性,即要坚持政治立场、思想品质,又要重视工作能力和业务水平,中国在公务员考试录用中力图选拔通专结合型人才。

（三）中西方公务员考录制度选拔任用的方式比较

西方国家任用文官(公务员)的主要方式有考任制、选任制、委任制和聘任制。虽然政务类官员的任用方式上不尽相同,但在业务类官员采用考任制的方式任用,技术类公务员或部分低级公务员(如勤杂类)采用聘任制的方式任用是一致的。考任制是最普遍的任用方式,目前在西方国家,实行考试取仕日益增多,西方对公务员的选拔任用通常采用考任制的方式,体现了其"要得到一流人才,必须求助于竞争"的思想。我国公务员选拔任用的方式是选任制、委任制、考任制和聘任制。国家公务员中政府组成人员的任免根据有关法律的规定,由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任命;非政府组成人员的任免实行委任制,部分实行聘任制;公务员的"进口"进行的考试,中层领导职务晋升、职位轮换等实行的竞争上岗以及部分领导职位进行的公选,是考任制的主要形式。

（四）中西方公务员考录制度报考的资格条件比较

西方公务员制度自创时起,就一直强调文官"政治中立"原则,规定文官不准参与政治活动,强调政治、业务分开,要求公务员超然于党派之争以外。中国实行共产党领导的多党合作制,共产党是社会主义事业的领导核心,行政机关接受党的领导,"拥护中国共产党的领导,热爱社会主义"即具有鲜明的政治性;公务员的考录制也是在党的干部路线指导下建立的,中国公务员的政治素质是测评公务员的重要内容。

（五）中西方公务员考试方法比较

西方公务员录用的文官行政职系考试分行政、执行、文书与助理文书4个级别,是一种纵向的分离考试法。第一轮笔试,第二轮复试。笔试主要采取传统的论文式。复试形式繁多,主要有阅读与理解测验,起草文件、组织会议与讨论、智力测验、口试、考生互评等。中国采取的是按职位性质命题,实行二轮制考试,是一种横向的分类考试法。第一轮笔试,包括机关必备知识、专业知识、行政职业能力倾向三部分。笔试的内容充分体现了当今公务员素质通专结合的发展趋势。第二轮面试,考察考生的口头语言表达、风度仪表、组织领导能力以及性格、情绪等个性心理特征。其方法有面谈法、答辩法、无领导小组讨论法、情景模拟测验法等。

（六）中西方公务员考试录用的程序比较

考试程序的定型化是考录制走向成熟的表现。从考试的具体程序来看,两者大体相同,都经过计划、公告、报名、考试、体检、录取、试用、正式任用等几个步骤。而在西方公务员录用过程中,对有限竞争考试及对某些专业技术人才的甄选则可简化程序。中国的考试程序中包含了考核这个环节,这是中国所独有的,考核所考察的主要内容是候选人的政治思想和道德品质,这是与我国一贯坚持的德才兼备的干部选拔标准相适应的。只有准确地把握被挑选的干部是为公还是为私,即是真正的人民公仆,还是将个人利益和小集团利益置于党和国家利益之上的人,才能保证找到社会主义建设事业所需要的公务员。因此,录用考核具有资格复审作用、录用依据作用、监督作用和激励作用。这也是我国坚持录用考核的重要原因。当然,中西方选拔公务员(文官)的制度也有很多相同的地方,比如都坚持公开、平等、竞争、择优的原则,表明了这是一种有效的选人用人方法,它凝聚了人类智慧,蕴含着科学的成分。

三、公务员考录制度的现状及存在的问题

一个制度的建立和完善，需要一个探索和推进的过程。公务员考录制度从上个世纪八十年代初期探索至今，考录工作虽然取得了很大的成绩，得到社会广泛认可与支持，保证了国家机器健康、高效地运转。可是，我国的公务员考录制度仍存在一些不足之处，这也是因为当前我国公务员的录用体制正处在转型期，旧的体制尚未打破，而新的有效机制又未建立，虽然我们引进了不少国外先进的、行之有效的制度和方法，并结合我国实际，取得了一定的成效，但是毕竟刚起步，相应的制度还不够完备。

（一）报名资格随意规定，考试入口缺乏平等性。

平等平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则。公民在担任公职方面具有平等的权利与机会。所以有的国家也把平等原则称之为机会均等原则。可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中,对某一职位的报考条件往往是由用人单位自行规定,这就为考试录用过程中的不正之风大开了方便之门。比如一些基层单位招考一般办事员，按常理具备一般的大专或本科学历就够了，但用人单位却提出硕士甚至更高的或离谱的要求;有些地方还存在学力歧视，即限制非全日制普通高校毕业生参加公平竞争，甚至有的职位没有充足理由也作出地域、身份或党派和性别要求。不合理设置招考条件，不仅影响公平竞争，而且还会造成人力资本的闲置和浪费。这样一来,把大多数本来有资格报考这个职位的考生给限制于门外,使竞争性大大削弱。笔试之后再利用面试阶段的弊端,使关系人顺利通过。从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的作秀。

（二）考试方法和内容缺乏科学性

1．考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度。

当前在我国公务员考试中,职位分类工作在公务员考试中没有科学体现,在考试内容的设置中,专业科目的考试题目都是由用人单位自己安排,这样极不科学,这是因为用人单位是一种实际工作部门,而不是一种考试机构,他们对考试的科学命题可以说是一无所知,无论是在笔试命题还是在面试中,用人单位是不应该参与其中的,可是在目前的国家公务员考试中,用人单位却在这两种考试中的作用出奇地大,这种外行充内行,用人单位自己选人的现实,让我国公务员考试的信度大打折扣。总体来讲，无论是中央还是国家机关公务员录用考试的笔试试题，还是地方各级公务员录用考试的笔试试题，都存在着命题形式单一、试题类型不够全面的问题，在试题结构、题型、分值分布等方面缺乏规范性和科学性。其特点是重知识，轻能力；重公共科目考试，轻专业科目考试。这样的考试偏重于考查机械记忆力，从而容易出现录用高分低能者的情况。

2.考录环节不合理，考试缺少效度。

考试效度是指考试内容与程序安排所要达到的合理、公平、公正地选拔人才的有效程度。我国的公务员考试录用环节中有两点值得商榷。

（1）考试轮制与层次级制的问题。

一是考试轮制不科学，我国从中央到地方,公务员招考都是二轮考试制度,即第一轮考公共科目,进行统考;第二轮面试,包括专业考试,由用人单位负责,这其中存在漏洞。二是考试不分层次和级别。如报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试,很明显,把两种不同职位要求的人用同一试卷进行测试是不科学也是不公正的。

（2）面试的问题。

一是面试的入围比率不科学。在目前的国家公务员考试录取中,一般都在第一轮考试后采取每一职位以三比一的比例从高分到低分来安排入围人数,而不划最低分数线。二是面试成绩在总分中所占的比例很大。按规定面试所负担的任务也很重,要测试应试者的综合分析能力、语言表达能力、组织协调能力、情绪控制能力、应变能力、人际关系能力等。要在短时间内全面测试出如此多的能力,首先,测试方法和测试内容要科学、准确、全面。其次,面试考官要有严格的专业训练、精通面试方法、具备现代面试技术和经验,并且尤其要具备客观公正的素质。在这两方面可以说我国的公务员面试工作都没有完全具备,其公平、公正性难以保障。

（三）公务员考试录用的监督体系不完善

首先,我们没有建立一个较完善的考试监督体系。在我们的录用考试中,监督部门与考试主管部门责权不清,监督部门不了解考试录用业务,监督范围、监督内容、监督手段不明确,很难与考试主管部门协调。其次,监督环节也存在问题,如缺乏相应的部门随时监控录用考试的实施过程,缺乏对用人单位贯彻考试制度情况的监督。

小结：

公务员考录制度是公务员管理制度的重要组成部分,因此进一步完善考录制度,改进考录办法,提高其科学性、有效性,有利于更好地提升公务员队伍整体素质,提高党的执政能力和政府公共管理服务水平。

四、对完善制度的几点思考

（一）提高考试科学性和有效性

考试是测量人的特定素质最有效的手段之一，其中，考题又是指挥棒。国家公务员考试笔试考什么，怎么考，科目内容设置是否科学，关系到能否将高素质能力的优秀人才选拔进公务员队伍，以至影响整个公务员队伍的能力建设，影响国家和社会的管理。笔试是公务员考试录用的首要环节,我们必须高度重视,采取有力措施解决笔试中存在的问题。首先,笔试科目的设置要有针对性。不同职位、不同等级、不同地区的公务员要求不一样,笔试内容应该有所区别,不能千篇一律。这样,笔试才能准确测验出报考不同职位的人是否具备该职位所要求具备的能力。其次,笔试要改进命题的范围与形式,提高题目的质量。应建立专门的科研队伍，对考试科目的设置和考试内容的定位是否科学、合理进行进一步研讨，组织专家不断研发高质量的各种题目。中央机关及其直属机构考试录用公务员的试题及其答案，可以效仿高考和司法考试的做法，考试后不久即公开，组织研讨，听取各种意见，集思广益，力除瑕疵，精益求精。各省主持开发的录用公务员的试题也应由人事部组织专家加以评估。这样才能有效地解决试题缺乏科学性，缺乏信度、效度、难度和区分度的问题，这是与时俱进，不断提高考试的科学性、针对性、有效性的需要，也可抵御考前蜂起的辅导班的消极影响。与此同时，要重视主观性试题与客观性试题的合理比例的研究，更好地发挥试题的测试功能。

（二）规范选拔培养面试考官队伍

考官是构成面试的三大要素之一，是面试成败的关键因素。品质欠佳，即使业务能力再强的考官，也很难作出公正的评判；测评业务能力低，即使出于公心，也很难避免这样那样的误差。

1．要加快考官培训教材开发。

从现状看，目前尚无可供全国统一使用的考官培训教材，这在一定程度上影响了考官培训工作的开展。因此要加快考官培训教材的研发，最起码要有一套可供各地培训考官使用的培训大纲，对考官培训进行引导，使其通过培训，能够准确掌握面试的内容、方法、要求、技巧等，并在面试现场充当好两个角色：伯乐——能慧眼识人；法官——能公平公正。

2．要强化考官遴选和培训。

在选拔考官对象时，条件要严，保证素质，选拔公道正派、思维敏捷、判断力强的业务骨干。对考官必须进行系统培训，采取分级、定期或不定期办班的方法。其授课教师应具有扎实的理论功底，丰富的测评工作实践，熟练的测评运用技巧，是名副其实的测评专家。因此，教师应由公务员考录主管机关严格选拔、统一指派。针对考官队伍变动情况，要经常性地举办考官培训班，对未取得考官证书的人员进行分层次、分类别的岗前培训。严把考官证书发放关，要求新入选的考官必须经过培训并参加面试现场观摩见习后，才予以核发考官证。

3．要严格面试考官管理和使用。

要结合完善考官库建设，强化考官管理。对经培训和实践锻炼取得资格证书的考官，实行动态管理，即对入库管理的考官的培训教育、面试实践、考核情况等要进行跟踪分析，实行分类别、分层次管理，对在面试实践中明显不称职的要及时予以淘汰。要以省或设区市为单位，建立并推行面试考官异地交流制度;探索考生选择考官办法;要科学规范每场面试考官人数设置和来源构成，防止用人单位派出的考官太多或太少带来的负面影响，必要时可对考官实行全封闭“入闱”管理，割断考官与外界的接触和联系。

（三）推进公正与效率的统一

1．要坚持公开、平等、竞争、择优原则。

公正应体现于考录的各个环节，除了认真做好招考条件的设置外，考试科目与内容的设置、笔试命题与管理、面试考官遴选与管理、面试、考核、体检、录用等环节及程序都具公正性，公正的目标才能实现。

2.另一个问题是效率，考录公务员应做到公正与效率的统一。

目前，考录周期还较长，从编制录用计划、发布考试公告、笔试、面试、体检、考核、录用前公示到审批录用，时间长达数月。笔者认为，周期长，有的是法定或规范化必经程序所需要，有的却是组织方式所造成。前者可通过转变工作方式，环环紧扣，提高效率，缩短周期。后者可通过创新考试组织方式，坚持考试程序公正性，实行“统分结合”加以解决，即主管机关可根据需要每一、二年举行一次大规模的统一的集中考试，也可以实行分块分级分批分类的考试，以及特殊考试随需随考，主管机关负责确保考试的有效性和公正性。此外，还应创造条件，探索网络考试或其他科学高效的考试方式，为考生多提供一些科技含量高的便捷服务，在降低考录成本的同时提高考录效率。

（四）完善公务员考试录用监督制度

1．从宏观上建立完善的公务员考试录用监督体系。

应组成有独立地位的由专家组成的考试录用监察委员会,采用行政监督、群众监督、舆论监督等多种监督形式,构建多层次、多方位、全面的公务员考试录用监督体系。

2．在微观上,重点通过制度予以监督。

《福建省录用国家公务员实施办法》在此方面的规定对我们有一定的借鉴意义。该办法对命题、考核、体检、面试等多个环节规定了较详细的监督办法,由于面试的主观随意性较大,所以重点需要加强对面试过程的监督:监督人员未到场,不进行面试;面试成绩未经监督人员签字的,人事部门不予审批;在面试中明显违规的考官,取消其考官资格等。

3．建立巡视员制度,进一步加强对面试的监督。

面试期间应该由省级人事部门统一选派面试巡视员,到各地面试点监督和协助面试工作的完成。为保证巡视员制度产生积极良好的效果,主管部门应当做好面试巡视员的甄选和培训工作。

（五）建立公务员人才储备制度

现在的公务员考试,有中央和国家机关层次上的,也有省级层次上的,还有省级授权的市级层次上的,为了节约资源,方便考生,可以将这些层次上公务员的报考合并进行,考生填写一次相关信息即可,各级招考部门可以共享这些信息。统一考试,就是建立统一的公务员资格考试。资格考试的内容应侧重于各职位通用的基础知识,如公共基础能力、行政职业能力测试等。只有通过资格考试者才能参加录用考试,到录用考试的时候则强化对应考者进行专业知识和具体办事能力的检测,确定分级分类考试的原则。现行公务员考试一般是按招录名额的3倍确定参加面试的人数,意味着有2/3参加面试的应考者不能被录取。其实,被淘汰者中的许多人各方面的素质、能力等相当不错,只是因为名额有限而不能被录取。为了节约成本,完善人才选拔机制,可以建立人才储备制度,把每次参加面试而没有被录取但表现不错的人纳入人才库中,招录的时候既可以从报考者中选取,也可以从人才库中选取。

小结：

通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。

五、结语

 公务员是国家的力量与人才储备，也是国家机制运行的实施者，因此对于公务员的选拔应该立足于公平、公正，选拔那些适合岗位的高等人才。公务员考试录用制度作为公务员制度中重要的部分，其作用就是更好地规范公务员的选拔与使用，对于其中存在的弊病与漏洞应该认真总结、修改，使得其机制更加的科学化、完善化。

参 考 文 献

[1]张觉文.现代政府与公务员制度[M].成都:四川人民出版社,2000.

[2]庞廉.美国政府高层公务员选拔管理机制考察.广东行政学院学报[J].广州,2003.2.

[3]连会有.当前我国公务员考录管理制度弊端分析.武汉理工大学:社科版[J].武汉,2003.6.

[4]李和中.比较公务员制度[M].北京:中共中央党校出版社,2003.

[5]中华人民共和国公务员法．人民出版社．2005