我国突发性群体性事件管理的法制问题探析

一、突发性、群体性事件的相关概念及法制建设的重要性

二、我国突发性、群体性事件管理的法制建设现状

三、我国突发性、群体性事件管理的法制建设中的问题分析

四、完善我国突发性、群体性事件管理的法制建设的建议

内 容 摘 要

如何提高处置突发事件、保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，有效保障人民群众生命财产安全，不仅考验并锻炼着我们党和政府的危机管理能力和依法执政、依法行政能力，也是构建和谐社会的内在要求。2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》，系统地规定了应急法制的基本方面，是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，成为我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑，它将与其他的现行应急法律规范一道，在我国的社会生活中发挥日益重要的制度规范作用。这部重要法律的出台，促使我们在更广阔的背景下更深入地认识党的十六大以来我国应急法制的发展进程及其历史经验，更准确地把握十七大召开之后我国应急管理和应急法制的新形势、新任务、新要求，也是当前最急迫的社会需求。

我国突发性、群体性事件管理的法制问题探析

近年来，危机管理越来越受到人们的关注并在政府管理中发挥着重要作用，它正成为一种专业的公共关系实务。导致这种情形的原因是：危机、事故、灾难通常是一种公共事件，任何组织在危机中采取的措施都会立刻招致公众的审视。政府在危机期间所采取的措施将被人们所记忆，若举措不当，则会影响政府的声誉，乃至生存。例如：猪流感H1N1、四川大地震、煤矿重大事故……

一、突发性、群体性事件的相关概念及法制建设的重要性

突发事件(emergency)可被广义地理解为突然发生的事情:第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。 

从流行病学的角度来看，突发事件又常被称为突发性公共卫生事件、突发卫生事件和公共卫生突发事件，可定义为：在某一短促时间内出乎意料地发生，能造成众多伤亡或对人群的生命和身心健康构成威胁，可产生一定强度或广度的公共卫生影响，需要卫生机构联合多方面力量，立即采取行动紧急救援和处理，由各种自然或人为原因所引起的事件。

根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件。

应急法制是和谐社会的保健因素，和平与发展是时代的主题。但凡一个正常的公民（国家、地区、家庭）都知道“平安是福”的道理，谁都不希望发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件。然而，“树欲静而风不止”，“天有不测风云，人有祸福旦夕”，各类突发事件往往不期而至，随时影响着人们的正常生活。实际上突发事件已成为社会生活的一个组成部分，尽管是人们不情愿的一个部分。

应急法制是近年来我国法制发展特别快的一个领域，编制各类应急预案，健全应急管理体系，完善应急法律规范，成为提高危机管理能力的重要举措。人们开始将应急法制的完善程度上升为评价社会进步的重要尺度。

与突发事件应对工作直接相关的我国现行法律已有30部、行政法规已有50余部，此外还有一系列有关法规、规章。

应急法制快速发展有以下特点：应急法律规范的专门化、体系化；应急机构人员的专门化、专业化；危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势；危机管理中的政府应急管理行为及程序的规范化、制度化、法定化；危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备；提高危机管理效率的重要因素——民间力量的广泛参与；危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的完善走向经常化、制度化、法定化。所以，加强应急法制符合当今世界的潮流，也我们带来许多的重要启示：

（一）应急法制是法治国家的基础工程

应急法制是权力受到法律保护、权力受到有效约束的法治状态，它是法制国家、法治政府、法制社会的重要标志。非常状态下的权力运行于常态下的权力运行有很大的差别：行政权力是易于对公民权力造成伤害的国家权力，尽管它在常态下也容易被滥用，但多少还能受到一些限制；但在非常状态下，行政权力更易被滥用，公民权力更易受伤害，法治更不易被落实。这就要求完善应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；在政府动员社会资源应对公共危机时，应及时采取危机管理所需的各种应急措施，同时予以充分的权力救济，更加稳健地维护经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权力（特别是基本权力）受到有效保护，公共权力（特别是行政权力）受到有效制约并能有效行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。这是建设法治国家的重要基础工程。

（二）应急法制建设要贯彻科学发展观

科学发展观的核心是以人为本；以人为本是应急法制的核心价值；科学发展观是构建高效率的应急法制的可靠保障；应急法制建设要坚持以人为本、执政为民、行政服务的根本宗旨。

（三）应急法制实践须要扩大公众参与

在突发事件应对工作中，同样要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，不断扩大公民参与的广度、拓展参与的渠道、丰富参与的形式，这是政治民主和行政民主的要求。历史经验证明，有效应对公共危机的力量源泉和深厚资源在民众之中。即便是在突发事件应对工作中，也不能仅靠政府机关单打独斗、包打天下，应当调动全社会的力量来应对危机。而且，民众参与管理国家事务的一种权力。

（四）通过机制创新增强应急法制实效

要公开应急管理的政府信息，要注重运用柔性管理手段，要创新和完善责任机制。

（五）应急法制要在常态下就切入着力

应急法制的功夫要更多的花在突发事件发生之前、之初，也即做好预防和应急准备工作，以及监测和预警工作。在平时的行政管理工作中，如果没有“预防为主、预防与应急相结合”的应急法治原则作指导，那么制定和调整的预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列等需要花费人财物力的事项，往往很难明正言顺地提上政府机关的议事日程得到充分保障，一旦突发事件发生就难敷急用。因此，在常态下就要注重抓好应急法制的制度建设、机构建设、队伍建设、物资储备、知识储备和技能演练，应急法制实践须要在常态下就切入着力，真正做到预防为主，才能事半功倍。

制订《紧急状态法》演变成为目前的《突发事件应对法》，原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。 

对于统一的应急立法，早期是进行《紧急状态法》的制订，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。现在的《突发事件应对法》已经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理。 

起草《紧急状态法》缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。而2003年12月22日，对外公布的中共中央修宪建议中提出了“紧急状态”的制宪问题，“紧急状态”概念被引入我国立法。“紧急状态”入宪，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。于安是清华大学紧急状态法立法研究项目的负责人之一。

而现在《突发事件应对法》法律草案涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类，已经不再考虑紧急状态。在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。

紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种情况在我国发生的几率很小。现在的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。有资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。 

2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。 

2005年，各类突发公共事件所造成的生命财产损失依然触目惊心。事故灾难方面，全国发生各类事故717938起，死亡127089人。煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。其中煤矿事故58起，死亡人数上升66.6%。11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通讯等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。

因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。

二、我国突发性、群体性事件管理的法制建设现状

《突发事件应对法》主要着眼于应对突发危机行政措施的有效性和合法性。一方面立法需要授予政府足够的权力以有效地控制和克服危机，另一方面还要依法规范行政机关应急权力的行使，使国家和社会应对危机的代价降到最低限度。

现在有关规定的应急措施较多地考虑有效性，存在合法性保障机制不充分的问题。《突发事件应对法》就是着眼于提高政府应对突发事件的法律能力，使政府能在法律的框架下处理突发事件。明确在应急管理阶段，政府可以采取什么应急措施和依照什么规则采取这些措施。保证政府运用各种应急社会资源的行为，具有更高的透明度，更大的确定性和更强的可预见性。举个例子，政府在应对突发事件时可能会要求公民提供财产或提供服务。这在法律上可以有不同的性质：或者属于公民自愿主动的志愿行为，不需要国家给予回报；或者属于公民履行法律规定的普遍性公共义务，国家对此应当给予一些补助；还有就是政府应急征收征用私人财产和服务，政府事后应当给予补偿。

《突发事件应对法》可以说是一部“兜底”性的应急管理法。这主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。

出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》要规定的事项。

总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它应当规定基本的应急管理法律规则和法律程序。

三、我国突发性、群体性事件管理的法制建设中的问题分析

尽管我国突发性、群体性事件管理的法治建设在近年来取得瞩目成就，但也不可讳言依然存在的不足之处。这些主要有：

(一)应急法制的系统性有待完善

应急法制的系统性是指在应急法制领域中存在着不同的等级层次,每一层次的法律制度是具有结构性、动态性和整体性的系统。在该系统整体中,多个法律制度及其相应的法律规范的优化搭配和组合,才能在应急实践中发挥积极的调整作用。 

应当承认,改革开放以来尤其是近年来,我国着眼于应急法制的法治化目标,应急法制建设取得长足进步。以宪法为根本,以突发事件应对法为基本,以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为依托的应急法制体系初具规模,应急法制的系统性得以初步显现。 

然而,从对现代民主和法治国家的基本要求以及促进依法治国方略实现的角度来考量,我国应急法制的系统性主要存在如下问题:一是宪法在应急法制体系中的根本法功能尚未完全体现。如宪法中对有关紧急权和最基本人权不可克减原则的规定,尤其是公民对突发公共事件的知情权的规定尚不明晰,致使公民的知情权在不少突发事件中被淹没,这既不利于以人为本的执政理念的实现,也不利于依法治国基本方略的落实。又如宪法中关于紧急状态的制度包括各类紧急状态确认、宣布、期限、解除等环节的具体运行和国家有权机关尤其是政府在应对紧急状态中的基本法律权限等规定尚欠明确,致使公共应急法制尚未完全纳入宪法的调整范围,其在我国宪政体制和依法治国基本方略中的重要地位尚未完全确立。二是应急基本法律层次尚显单薄。为解决突发事件应对中的突出问题,化解应急实践与应急基本法空缺之间的矛盾,我国立法机关先行出台的突发事件应对法,既填补了应急基本立法的空白,又解决了应急实践中需要规制的主要问题。但是,近年来,随着多项叠加的突发事件及大规模自然灾害事件的出现,使得紧急状态法的缺失成为健全应急机制和发挥其有效性的一大障碍。《突发事件应对法》仅是对宪法所规定的政府行政权仍然能够有效控制突发事件的情形作出了规范,也就是常态的应急管理纳入法制体系。而对于一般的突发事件应对措施难以应对的特别严重的“紧急状态”,则需要紧急状态法来调整。此外,突发事件应对法的完整性也存在不足,如调整的突发事件外延褊狭,对网络手段在应急工作中的作用未予足够重视,对军队等武装力量在应对突发事件中的法律地位和作用规定不明确等等。三是应急单行法制对整个应急法制体系的支持度还不够强。如在应对自然灾害突发事件方面,还没有将灾害对策基本法、灾害救助法等较高位阶的且带有一定综合性的灾害防救法律提上立法议程,致使各有关应对自然灾害的单行法分散而少合力的状况未根本改变。又如,对于因台风、沙尘暴等可能发生的灾害性突发事件尚无相应的单行法来调整。四是应急预案的综合性、前瞻性有待强化。作为行政规范性文件的应急预案,在应对突发事件中的作用不可低估。但在目前的应急预案中,多为应对单一突发事件的预案,而综合性、前瞻性的预案少,如针对年初我国南方地区冰雪灾害的综合性预案,以及对大中城市可能发生的水、电、气、交通、食品供应等多项叠加的突发事件的预案显得明显不足。

(二)应急法制的协调性有待加强

应急法制的协调性是指应急法制系统的各个子系统和谐一致、配合得当、处于最佳稳定状态。应急法制的协调性体现为该体系各部分的相容性、一致性和无矛盾性。我国应急法制在协调性上主要存在以下不足:一是应急单行法和应急行政法规、规章与应急基本法之间不协调。前者与后者因法律位阶之不同,其法律效力等级也不同,则前者应与后者的法律规定和原则相一致。但因我国应急立法从立法技术上主要采用一事一法的立法模式,且其一事一法中的“事”已在立法中被细分为两级、甚至三级、四级,显得层级杂乱,加上就立法时间而言,一事一法中的“法”立在先,而作为应急基本法的突发事件应对法立在后,故此,二者的不协调显而易见。比如,突发事件应对法根据不同类型突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。在我国现有的行政法规中,有的虽然也分为四级,但名称却各有不同;有的法律、行政法规将突发事件分为另外级别。虽然不同的突发事件的性质和应急处置的实际做法有一定差异,但其不规范、不协调的因素是不能忽视的。二是应急单行法、行政法规、行政规章相互之间也不够协调。虽然突发事件应对法对应急信息的发布明确了“统一、准确、及时”的规定和要求,但目前仅有的少数几部规定有突发事件事态发展和应急处置工作的信息内容的法律、法规中,因其立法时间前后不一和部门立法之缺陷,使得有关应急信息发布主体,以及信息传输渠道的规定,都不尽一致,导致应急处置实践中信息发布工作较为混乱,缺乏统一权威的口径,为应急处置工作的顺利开展带来了障碍。三是各级各类应急预案与应急法律、法规也不完全协调。应急预案应当具有合法性。虽然各级各类应急预案在总体上与突发事件应对法是一致的,但因其多在突发事件应对法出台之前发布,则其合法性(与法律、法规的协调性)也值得考量。如突发事件应对法所规定的比例原则在各级各类应急预案中体现得不明确、不充分。另外,因应急预案具有更强的变易性、可操作性,则上下级应急预案的协调性也就成为一个经常性课题。上级应急预案的修改和补充也就要求下级的有关应急预案及时作出相应的修改和补充。

(三)应急法制的实效性有待提升

应急法制的实效性是指应急法律制度效力和对应急机制保障效能的实现状态。主要通过应急法律、法规的合法性、法律规范的可操作性、立法目标实现程度、法律责任设定的适当性来考量和评估,以期通过较小的法制资源投入取得较大的应急效益。从上述几个方面来看,我国应急法制的实效性还存在以下几个方面的问题:一是应急立法在内容上较为原则,又缺乏具体的实施细则、办法相配合,致使可操作性不强。随着突发事件应对法的出台,使一系列应对突发事件的共性问题在法律上得以明确。但在诸如军队等武装力量参加突发事件应急救援和处置工作的具体条件、情形等事项;突发事件信息报送工作程序、时限、报送内容等;对影响国民经济健康运行的突发事件来临时,如何进入应急状态,应急主体是谁,有哪些程序,可以调用哪些资源,公民基本权利底线是什么,以及应急状态如何解除等方面缺乏程序性、操作性的内容。国家层面的突发事件应对法的具体实施办法尚未出台,各地方已经制定的实施办法还存在简单套用的倾向,致使突发事件应对法的实效性大打折扣。其他应急法律、法规如《环境保护法》和《水污染防治法》也同样存在缺乏可操作性的突发性 水污染事故应急处置的条款。二是立法上因缺乏严密性和前瞻性而使应急法制的针对性不强。如突发事件应对法规定的突发事件预警机制相互之间不太衔接,中央和地方对突发事件预瞽机制启动程序的规定不严密。又如,突发事件应对法对特大突发事件中地方政权机构或人员残缺不全,法定应急职能行使的主体缺位时,立法上无针对性强的处理规定,如果出现此种情况,则会导致法定应急处置措施形同虚设。再如修订后的《传染病防治法》和《突发事件应对法》在规定隔离措施时,缺乏对实践中存在的隔离实施的程序、被隔离人员的待遇等问题的规定。三是已经出台的应急预案,大多比较简单,量化要求不足,预案本身不够细化,应急立法和应急预案的有效衔接不够,可操性不够强。四是应急制度支撑乏力。如捐赠制度、信息评估制度、巨灾风险保险制度、征用制度以及救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等制度,仅是在应急立法中予以明确,上述制度的真正建立和完善仍然有许多工作要做。

四、完善我国突发性、群体性事件管理的法制建设的建议

(一)健全和完善应急法制体系

1、应将公共应急法制纳入宪法的调整范围,明确其在我国宪政体制和“依法治国”基本方略中的应有地位。要更明确地规定“紧急状态制度”,将紧急状态的确认、宣布、期限、解除等重大环节确立为宪法规范;应将公民对突发事件的知情权作为公民的基本权利纳入宪法之中;应对行政紧急权的行使和最基本人权不可克减原则在宪法中进行必要的照应。

2、制定统一的《紧急状态法》,以填补我国突发事件应急法制体系中基本法律的重大缺陷。制定紧急状态法,既是我国应急实践对应急立法工作提出的新要求,也是世界各国应急立法的发展趋势。紧急状态法应严格界定紧急状态的实体要件,如危机的严重性、时间的紧迫性,影响的广泛性、秩序的非正常性、紧急措施应对的必要性等。同时,应严格地规定紧急状态的程序要件,如紧急状态请求权、批准权、紧急状态决定的内容、对紧急状态宣布的主体和形式,对紧急状态决定的延期和终止以及变更与撤销的条件、程序等内容进行规定,以使紧急状态法和突发事件应对法并行不悖地发挥调整作用。

3、修订突发事件应对法,出台相应的实施细则。应着眼于应急管理实践中出现的新情况、新问题,并考虑应急立法的前瞻性和预见性,使经济类突发事件作为突发事件的分类上的一个单设类别,对军队等武装力量在应对突发事件中的地位和作用、地方政权无法行使应急职权时的补救性规则,以及网络在应急工作中的作用等进行明确规定,并在此基础上,尽快出台相应的实施细则,切实增强其针对性和可操作性。 

4、强化重要领域单行法的立法,完善应急法制体系。为健全灾害性突发事件应急法体系,应根据需要出台一些新的灾害防治法,如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等;对地震以外的其他地质灾害突发事件也应加强专门性的立法:为加强综合减灾和灾难救助,应出台《综合减灾法》、《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《救灾捐助法》等。

 5、对已出台的应急法律、法规和规章进行全面和系统的清理。根据《立法法》的规定,依照应急法律规范的不同效力等级和一般法理,分别对现有应急法律、法规和规章,进行修改、补充和废止,清除同一层次或不同层次应急法规范之间存在的不统一、不协调,增强应急法制的协调性和实效性。

(二)加强应急法制的执行力建设

 1、搞好突发事件应对的战略规划和预算安排。应在危机的前期控制和预防、分析预测、经费预算、物资储备、应急平台建设等方面搞好应急规划,并将其纳入经济社会发展规划之中,与经济社会发展同步规划、同步落实,并使应急经费预算的增长与当地经济发展情况相适应。

2、搞好应急预案建设和相应的演练。应根据突发事件应对法等法律规定,以及应急实践的新要求,及时对应急预案进行修改和补充,以增强应急预案的实用性;及时出台综合性应急预案,以增强应急预案的适应性:认真开展应急预案的演练,以增强应急预案的针对性。应切实解决应急预案秘而不宣的保密状态,将应急预案简化为社会公众易于认知和掌握的应急普及手册,以利于形成应对突发事件的合力。 

3、搞好应急主体和应急队伍建设。完善应急职责组织体系,形成决策科学、执行有力、日常协调有序的工作格局。要加强对地方政府的应急能力评估体系建设,形成政府应急能力不断提升的机制。要建立专家咨询队伍、专业救援队伍、志愿者服务队伍,形成这三支队伍在应对突发事件的事前、事中和事后各工作环节中发挥作用的制度安排。

(三)加强应急法制中的具体制度建设

应急法制中有待加强和完善的具体制度包括行政公开、行政征用、强制隔离、行政指导、行政紧急程序、法律救济和对应急法制执行情况的监督等制度,通过完善这些主体制度,以使应急法制的内容逐步完善和规范,以增强其对应急机制的保障力。

参 考 文 献

1、莫于川，《突发事件应对法：制度解析与案例指导》，中国法制出版社，2009

2、莫于川，《中华人民共和国突发事件应对法释义》，中国法制出版社，2009年

3、《瞭望新闻周刊》，陈泽伟，2006年4月17日