对突破村庄界限建设农村新社区的几点思考——以天全县为例

一、农村新社区建设的内涵

二、天全县农村新社区建设的制约性因素分析

三、天全县推进农村新社区建设的几点思考

四、结语

内 容 摘 要

随着农村土地资源的逐渐匮乏、农民收入的逐步增长和生活水平的不断提高,突破原有的村庄界限建设农村新社区已成为当前新农村建设的一个新课题。尤其是在城乡结合部和城镇周边等经济条件比较好的村，逐步打破村庄界限，统一规划建设农村新社区显得尤为重要而迫切。本文通过对天全县城厢镇北城村、东城村、西城村的调查，认为：农村新社区建设是一项综合性的系统工程，这不仅仅是农村的基础设施、生态环境等硬件建设，还包括社区经济、社区服务、社区文化、社区教育、社区福利、社区管理等多方面的内容。因此，我们在推进建设农村新社区工作中必须理清思路，因地制宜，从思想观念、工作内容、工作策略和运转机制等多方面入手，加以落实。只有从根本上消除村村之间、村居之间的地理、心理和经济等方面的阻隔，才能真正打破村庄界限，整合资源，推动区域内村居合力共建农村新社区，进一步深化社会主义新农村建设。

对突破村庄界限建设农村

新社区的几点思考——以天全县为例

公共产品和社会化服务短缺是制约农村全面建设小康社会和基本实现现代化的重要因素。在社会主义新农村建设过程中，充分借鉴城市社区建设的理念和成功经验，探索推进农村新社区建设，对于促使农村在进一步改善基础设施条件的基础上，建立起城乡一体化的公共服务和社会管理体系，提高广大农民群众的生活品质具有十分重要的意义。

 一、农村新社区建设的内涵      1、农村新社区建设的含义      社区的概念指得是以一定地理区域为基础而形成的社会群体。通常认为社区应该具备下列构成要素：一定数量的人群、一定范围的地域、一定的生产和生活服务设施以及其他共同资源和共同利益、一定的共同活动和互动以及相应的公共管理权威和社会规范。而农村新社区除了具备一般社区的基本要素和功能之外，还有以下六方面的个性化特征。一是体现全面小康建设水准和城乡一体化发展需要；二是体现环境保护、生态建设上的独特优势；三是体现现代产业发展要求；四是体现和谐共富的社会主义原则；五是体现政治文明建设的发展方向；六是体现开放、包容的现代社区特点。农村新社区建设指的就是遵循现代社区建设的普遍规律，把握农村社区建设的特殊要求，突出乡村鲜明特色，以行政村为单位，整合社区资源，改善社区设施，强化社区功能，实践社区民主，提高社区居民物质文化生活水平，促进农村社区和谐健康发展的过程。      2、农村新社区的建设类型      撤村建居型：城市（镇）周边农村因城市化推进，土地被大量征用，居民转为非农户口，根据《中华人民共和国城市居委会组织法》撤销村民委员会组织，建立社区居委会，逐步由村庄管理体制向社区管理体制转变。  集中安置型：对城中村、近郊村、园中村、镇中村、重点工程建设需要整体搬迁村及经济发达的中心村，从调整优化村庄布局入手，按照城市（镇）建设规划，通过整体拆迁，集中建设，统一安置，软硬件同步配套的办法，建设农村新社区。其中，地处城市（镇）周边的，建立社区居委会，纳入市政建设范围，以城市社区模式进行管理。      功能拓展型：集体经济实力较强，村庄基础设施完善，社会服务有一定基础的村庄（如省级、市级全面小康建设示范村），保留原有村级组织体系，借鉴城市社区建设理念和经验，引入社区化管理模式，强化公共服务。

 二、天全县农村新社区建设的制约性因素分析     天全县地处四川盆地西缘，二郎山东麓，是典型的山区农业县。全县幅员面积2400平方公里，辖15个乡镇，138个行政村，944个村民小组，总人口15万人，其中农业人口12.5万人。城厢镇地处县城，沿国道“318”线，辖12个自然村，总人口12668人，随着全县城镇化进程的加快，外来务工人员增加，形成了突破村庄界限、村民居民地域融合一体的新社区格局。2002年9月，天全县率先在城厢镇、梅岭乡、始阳镇三个乡（镇）启动社区建设，共设社区6个，幅员面积10平方公里，辖区单位250余个，总人口14898人，总户数5944户。从人口构成情况来看，社区内有常住人口13258人，流动人口1640人。从就业状况来看，下岗、待业人员2672人。近年来，经过全县上下共同努力，天全县社区建设呈现出强劲的生机和活力。但是，随着城镇化进程的加快，经济的发展，村庄界限被突破，仅有的社区不能满足城镇管理的需要，建设农村新社区成为新课题。目前，天全县农村新社区建设方面还存在着一定的制约因素。

1、村庄布局分散，建设水平普遍偏低 

经过几年的村庄撤并和整治建设，农村村落的集中程度和建设水平均比以前有了较大幅度的提高，但相对于农村新社区建设的要求，仍存在不少差距。目前天全县的行政村数已经从5年前的近218个撤并减少到138个左右，但自然村落分散的状况并没有根本性改观，农民居住集中化程度仍比较低。以城厢镇为例，该镇共有12个行政村，每个行政村平均有自然村3个，其中30户以下的自然村约有8多个，30-100户的自然村约有15个，200户以上的约有13个。行政村所辖区域面积扩大而人口居住依然分散的现状给新社区建设带来了困难，一方面使得社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，同时也不利于社区居民通过经常性互动培育社区共同意识。这使得农村新社区建设要在全县农村普遍展开还缺乏一定的基础。     2、资金、土地、人才等要素制约需要进一步突破      一是资金制约。一方面建立全面覆盖城乡的公共财政体系的条件尚不成熟，村级管理服务经费完全由财政承担的实力还不具备。另一方面，村级集体经济实力相对薄弱，天全县集体收入6000元以下的村，还占1/3左右。而农村新社区建设作为一项系统性工程，集中居住点建设、基础设施配套、管理服务费用支出等都需要大量的资金投入，资金短缺的瓶颈制约非常突出。目前，除城市（镇）周边建立社区居委会的农村新社区建设由财政负担工作经费外，大部分村庄的管理服务经费和一些农民集中居住点的配套投入基本上是由村独立支付的。同时，在农村新社区集中居住点建设中，市政配套设施建设项目收费偏高、收费标准混乱，也给村级带来了很大资金压力，影响到农村新社区建设的推进。二是土地制约。受国家宏观调控影响，严格控制土地使用管理，很多建设规划难以落实，影响农村新社区建设的推进。再者，受到政府每年建设用地指标的限制，不少村因为没有用地指标而无法启动集中居住区的建设。三是人才制约。在农村开展社区化管理和服务对于广大农村基层干部是一项全新的工作和实践，村干部普遍缺乏现代社区建设理念和管理知识。而农村基层干部待遇偏低、成长环境较差要吸引优秀大学毕业生加入“村官”队伍也比较困难。      3、现行村级管理体制与农村新社区建设不相适应      （1）建立社区居委会的。一是属于就地撤村建居的。由一个村转为社区或由几个村（包括居委会）合并组成一个社区。这种“农转非”的村，组织关系最为复杂，既存在村委会向社区居委会过渡的问题，也有村经济合作社与居委会之间职能定位、利益分配等问题。尤其是由村居混合组成的社区，利益分配问题尤其突出。二是属于异地安置的。在城市（镇）规划区内建设集中安置小区，由几个村（包括居委会）的人员混居组成。原有的村委会（居委会）撤销，虽然村经济合作社依然运行，但不再为村级事务提供经济支持，只作为集体经济合作组织参与市场经营。这种类型的社区因为没有社区居委会、村委会、村经济合作社三者的矛盾，可以完全按照城市社区的管理模式来处理。（2）保留村级原有组织体系的。距城市（镇）较远，不具备建立社区居委会的村，关键是要研究引入社区化管理和服务后，村党支部、村委会及村经济合作社在职能定位、利益分配等方面的问题。      4、农村居民社区建设参与度不高，共同价值观有待培育  受到现代化浪潮的冲击，现在的农村社区由封闭走向开放，传统的因素越来越少，社区异质性的增高和经济利益的多元化直接导致价值意识的多元化，要培育社区成员对社区的归属感，凝心聚力，发挥他们在社区建设中的主体作用难度很大。在调查中发现，对于建设农村新社区，广大干部群众还没有形成统一的认识。不少基层干部认为，农村新社区建设超前了，现在条件还不成熟；有的则认为农村新社区建设只是走形式，村改居换个名头而已。而农民群众虽然有着提高生活品质的强烈愿望，但主动参与性不强，认为新社区建设只是政府的事，当碰到涉及自身利益的问题，如征地拆迁，往往对政府提一些不切实际的要求。当然，村庄界限的突破受着经济、政治、人文传统理念和地域等多方面因素的制约，简单的撤村并组并居只能打破村庄的行政地域界限，未必能真正突破村庄界限，有效地促进村与村、村与居、人与人之间关系的融合，有可能会引发新的问题和矛盾，产生负面效应。农村新社区建设的发展趋势就是要真正突破村庄界限的束缚，这已被各地众多的新农村建设和发展事实所证实。

三、天全县推进农村新社区建设的几点思考 

天全县城厢镇东城村、西城村、北城村地处城乡结合部，有着交通便捷、经济条件良好、村民文化素质相对较高、周边市场繁荣等多种优势。从实际出发突破村庄界限建设新社区的基础条件已经具备，但从根本上说存在一些问题。主要是：传统村庄的管理体制和城乡二元结构体制与农村新社区建设不相适应；农民固有的地域观念的习惯性思维和主动参与意识与农村新社区建设不相适应；新农村建设中村庄形成的布局规划与农村新社区建设不相适应；资金、土地、人才等等各种生产资料和资源要素的管理方式和流转组合与农村新社区建设不相适应。这一切，势必要求区域内突破村庄界限，通过资源共享，破解各种要素制约和优势互补来共同完成农村功能的拓展与完善。只有整合区域内各种资源，才能将有限的资源要素利用最大化，以取得新农村建设工作的新突破。    

1、更新城乡村居传统理念，增强催生建设农村新社区的主动性

更新城乡村居传统理念，首先在意识中要树立以人为本，村居社区一家人新理念，更新服务群众意识和社区服务的理念。其次，要树立社区民间组织和中介组织的理念，以引导各种维权类、服务类、文化娱乐类的民间组织，由过去单一的、临时的活动发展成为有组织的、经常性的活动。同时，在社区建设中坚持走市场化、社会化之路，引入各种中介组织提供保洁、保安、医疗、文化等社区公共服务,让农民共享城市文明成果。要树立群众参与的理念，引导农民群众象传统体制中的村、队（组）户邻里那样来增强对社区的认同感、责任感和归属感，从而自觉、自愿地参与农村新社区建设。

2、坚持以民生、民主为原则，把握建设农村新社区的客观性

把握建设农村新社区的客观性就是要因地制宜、实事求是，以实际、实践、实用为重，尊重农村建设的客观规律，充分利用现有条件和设施，以因村而宜、因居制宜的思路搞建设。在把握新社区建设中必须明确政府是主导、村民是主体这一基本原则，坚持以民为主、服务于民的基本要求。政府主要是政策引导、资金支持和人才服务，而更多具体的事情要依靠群众，自己的事情自己办。凡需要村民捐款出力的，土地征用、拆迁重组的，或采用“村资分离”和建立村农业土地股份合作社通过土地有偿流转形式,以及农村建设用土地入市流转等“股改”形式的来增加农民财产性收入,都要广泛征求意见，尊重村民的意愿，让农民除了享受土地经营收益外，还能享受到土地流转产生的增值收益，维护和处理好村民的既得利益，让农民真正享有集体资产收益和农村土地整理和农村新社区建设带来的成果，进一步推进新社区建设。绝对不能采取强迫命令和强制手段搞简单的“归并”。要动员政府机关和各行各业的志愿者参与支持社区建设，坚持整合资源、示范引导、合力推进的原则。引导社会资本、社会团体、民营企业参与投入社区建设。要建立农村社区资源配置监管机制，完善农村社区建设财力支撑体系，积极探索推进农村社区建设的具体途径。农村社区建设必须在新农村建设总目标下统筹协调地推进，坚持兼顾重点、服务大局的原则。要与农村当地的中心工作、党的基层组织建设、民主监督及管理、增加农民收入和减轻农民负担结合起来，切实把农村社区建成帮助农民解决实际问题，为群众做好事、办实事的工作平台。

3、突出社区建设着力点，充分体现建设农村新社区的实用性

当前农村新社区建设的首要任务就是要抓好农村社区的生产生活基础设施建设，为搞好农业生产、提高农民收入、改善农民生活环境打造坚实基础，加快农村社区基础设施建设。逐步并高水准地推进农村社区公共服务建设，形成以农村社区综合服务中心为主体的各类专项服务网络，为农民群众提供安全、方便、周到的服务。建设内容主要包括：社区医疗卫生保健服务、公共就业服务、日用消费品和农业生产资料供应服务、困难群体的社会救助服务、农村养老保险和社区养老服务等。要利用农村党员远程文化教育网络和举办新型农民讲习所形式把村民和社区学校建成为职业教育、成人教育和学习型社区的重要载体，成为开展科普、普法、思想道德及文明健康生活方式等宣传教育的阵地，经常组织健康有益的群众文化体育等活动，以此推进农村社区文化体育建设。扎实创建农村社区安全环境，有效推进社区平安法制建设。使农民真正体会到打破村庄界限，不仅仅是村居、社区融合所带来的人居环境的改善和生活质量的提高，还有更多的文化教育、医疗卫生、社会政治等资源整合的优化和共享。

4、建立多管齐下的各项机制，确保农村新社区建设的高效性

建立多管齐下的各项机制，确保农村新社区建设的高效性，首先建立健全新社区建设领导机制。明确职责与权力，总体协调指导农村社区建设；要围绕村情制定农村社区建设的发展规划和实施方案，明确农村社区建设的整体内容和工作要求，落实相关配套措施，在社区人才、资金、税收、建设用地等方面制订优惠政策，扶持社区发展；要建立起科学的农村社区建设绩效评估机制，将农村社区建设评估结果与基层党委、政府和相关部门的年度考核挂钩，与村党组织和村委会工作成绩以及干部报酬挂钩。其次建立多层次社会参与机制。社会参与是农村新社区建设的有效形式。要发动农村群众和企事业单位以投资服务设施、自愿捐款、义务劳动等形式参与农村社区建设。激发农村社区建设工作人员的工作积极性和主动性，不断提高社区工作者的整体素质。同时建立健全多元化投资机制。农村社区建设是一项投资大、涉及面广的系统工程，需要大量的资金作保障。在资金筹措中，要坚持“政府引导、农户为主”的原则，共同推进农村新社区建设。一方面政府要加大基础设施建设的投入力度，重点完善各项配套设施建设。制定出台相应的政策，对动作大、进展快、效果明显的村，根据工作实绩，采取以奖代补的形式，给予不同金额的奖励；对集体经济薄弱村和建设任务相对较重、难度较大的村，通过政府财政预支或借款的方式，给予适当的政策倾斜。另一方面要对村级组织实行“权力放松放宽、财政支助从紧从严”的政策，积极引导村干部千方百计地找资金，齐心协力地搞建设，通过引入市场机制盘活村集体资产存量、完善土地流转机制、积极筹措社会资金等多种方式，进一步拓宽村级建设资金的来源，缓解社区建设资金不足的矛盾。同时，要制定优惠政策，实行市场化运作，鼓励民间资本投入农村各项社会事业，鼓励农村私人医疗机构、农村民间教育机构以及城市商品流通企业到农村社区中建立和发展业务，切实提高农村社区公共服务水平。四要建立完善挂钩结对共建机制。农村社区建设是全方位的、系统的社会工程，既要组织、动员广大农民群众主动参与和投入农村新社区建设，也要建立“挂钩结对、共驻共建”制度，鼓励和引导政府各级机构、部门和社会团体帮助和支持农村社区建设。机关部门要深入农村社区加强服务与指导，利用自身优势，从资金、物资、人才上帮助社区解决实际困难和问题。社团、行业协会和社会中介组织等各行各业要发挥自身的资源优势，为农村新社区建设提供优质服务，形成行政部门齐抓共管、社会力量和农民群众广泛参与的整体合力，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。五要建立完善“以奖代补”激励机制。农村社区建设需要政府资金投入，但又不能完全依靠政府投入，要采取“以奖代补”的激励机制，调动农民群众主动建设美好家园的热情。对条件好的、建设热情高的、建设速度快的村庄社区，政府部门实行扶持，如提供建筑物资、发展资金和技术服务等，帮助其尽快提升村庄基础设施建设水平。如路桥区及路桥街道对村级（社区）达到省级示范村标准验收合格的实行奖励、资助的形式，促进农村新社区的快速形成。这样，既能改变过去“扶差促平”的理念，实行重点突破，以点带面；又能改变国家投资为主的支持方式，实行民办公助，“以奖代补”；更能改变直接现金投入的方法，提高政府有限资金的使用效益。从而更好更快地突破村庄界限，推进农村新社区建设步伐，促进社会主义新农村建设。

四、结语

城市化是目前我国经济社会发展的重要战略目标和举措，它包括人的城市化、地域的城市化以及生产生活方式的城市化等。在国家推进城市化和城市建设高速发展的今天，许多专家、学者以及实际工作的同志，对我国城市化的战略道路、发展阶段、演进规律、动力机制以及人口、经济、文化等城市化内容的各个方面作了大量研究，解决了我国城市化推进过程中的许多问题。本文认为，农村新社区建设是一项综合性的系统工程，这不仅仅是农村的基础设施、生态环境等硬件建设，还包括社区经济、社区服务、社区文化、社区教育、社区福利、社区管理等多方面的内容。

本文以天全县为列认真分析了我国当前村庄向农村新社区转型过程中存在的主要问题，并对存在问题的原因进行了较深入地探析，在此基础上，提出了村庄向农村新社区转型的观点。并指出农村新社区建设只有从根本上消除村村之间、村居之间的地理、心理和经济等方面的阻隔，才能真正打破村庄界限，整合资源，推动区域内村居合力共建农村新社区，进一步深化社会主义新农村建设。

围绕新农村社区的建设本文提出了四条途径：一是更新城乡村居传统理念，增强催生建设农村新社区的主动性。二是坚持以民生、民主为原则，把握建设农村新社区的客观性。三是突出社区建设着力点，充分体现建设农村新社区的实用性。四是农村居民社区建设参与度不高，共同价值观有待培育。当然，本文是笔者因多年社区管理工作的切身感受而选题，通过查阅相关资料和理论著述，并结合工作实际，研究思考而成，囿于视野和政策理论水平之限，本文不足之处颇多，特别是对村庄向农村新社区转型的制度创新和体制创新方面，研究还不够深入，有些建议不一定成熟，尚待今后作进一步的研究。

参 考 文 献：

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[3] 王燕文，何亦农，潘金洪等．学习型组织建设与评估[M]．北京：社会科学文献出版社，2004

[4] 吴遵民．社区教育的国际比较[M].上海：上海人民出版社，2003

[5] 上海市杨浦区延吉新村街道办事处主编．社区教育大纲[M]．上海：上海文化出版社，2005

[6] 石二主编．社区教育与学习型社区[M]．北京：中国社会出版社。2005

[7] 吴明烈．终生学习的国际发展脉络与趋势[M]巴蜀书社出版。2005年9月

[8] 莎里•梅里安．学习型社区与成人学习[M]．巴蜀书社出版，2005年9月版

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