我国社会保障制度改革研究

内 容 摘 要

现代社会保障制度是工业革命和社会化大生产的产物，也是工人阶级长期斗争的结果。经过100多年的发展，社会保障已经形成了一个相对独立、完整的体系，成为市场经济的重要支柱。作为一项基本的社会经济制度，社会保障具有保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利等重要功能。

我国的社会保障体系经过不断的发展和完善，初步形成了以社会保险为主要内容的社会保障框架，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险，以及城市居民最低生活保障制度。由于我国处在社会主义初级阶段，正在完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系，这种特殊国情和特定的经济发展阶段，决定了我国社会保障体系的主要特征。

目录

我国社会保障制度改革研究2

一、我国社会保障制度的建立5

二、社会保障制度改革的初步探索6

三、社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系框架逐步形成7

一、我国社会保障体系的主要内容8

(二)失业保险9

(三)医疗保险10

(四)工伤保险10

(五)生育保险10

(六)城市居民最低生活保障制度11

二、有中国特色社会保障体系的主要特征11

（一）基本保障11

（二）广泛覆盖12

（三）多个层次12

（四）逐步统一12

我国社会保障制度改革研究

现代社会保障制度是工业革命和社会化大生产的产物，也是工人阶级长期斗争的结果。经过100多年的发展，社会保障已经形成了一个相对独立、完整的体系，成为市场经济的重要支柱。作为一项基本的社会经济制度，社会保障具有保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利等重要功能，人们通常称之为社会的“安全网”和稳定器“。目前，全世界已有160多个国家和地区建立了不同形式的社会保障制度。

 我国是社会主义国家，新中国成立以后，党和政府一直高度重视维护人民群众的根本利益，从毛泽东同志“全心全意为人民服务”，到邓小平同志“共同富裕”，再到江泽民同志“三个代表”的重要思想，为我国建立和完善社会保障体系提供了指导思想。我国正处于完善社会主义市场经济体制和经济结构战略性调整的历史时期，社会保障体系建设直接关系到改革、发展、稳定的全局，关系到社会主义市场经济体制的建立与完善，关系到全心全意为人民服务宗旨的贯彻落实。如何构建一个统一、规范、完善的社会保障体系，已成为摆在我国政府和社会各界面前的一项重大而紧迫的任务。

 《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是对社会保障最简洁的概括。从公民的权利与义务上讲，参加社会保险是公民的义务，获得社会保障并享受社会经济发展成果是公民的权利。从政府职能上讲，对公民实行社会保障是政府义不容辞的一项基本责任。

社会保障是指国家通过立法、积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中、社会保险是社会保障的核心部分。

一、社会保险，社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险的保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。有的国家，社会保险的一些项目还覆盖全体国民。

二、社会救济，社会救济的指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象的三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的，最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低的生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。

三、社会福利，社会福利的概念有广义和狭义之分。广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平。主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。狭义的社会福利是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。主要包括老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利等。

四、社会优抚，社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作者及其家属以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残废军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人。为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。

五、社会互助，社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助的主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组织的各种形式的互助组织等。

社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助既相互联系又相互区别，它们的有机结合构成了一个完整的社会保障体系。

社会保障有如下基本功能：

一、保障基本生活，保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提，也是社会保障最核心的功能。国家建立社会保障体系，保障公民的基本生活，免除劳动者的后顾之忧，不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。职，社会保障已经成为国际公约和绝大多数国家法律明确规定的公民的一项基本权利。

二、维护社会稳定， 19世纪资本主义国家之所以要创建社会保障制度，其根本原因就是要以此巩固资本主义生产方式，缓和阶级矛盾，维护资产阶级政权的统治和社会稳定。所以就，社会保障是工人阶级长期斗争的结果。第二次世界大战后，社会主义在许多国家取得胜利，促使资本主义国家政府更加重视社会保障，不得不发展社会福利事业，其根本目的就是缓和阶级矛盾，维持资产阶级统治。我国是社会主义国家，社会主义国家的本质是解放、发展生产力、消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。实行社会保障，有利于缩小社会贫富差距，增进社会整体福利，是社会主义国家实现共同富裕目标的一项重要手段，从而从根本上维护社会稳定。

三、促进经济发展，首先，社会保障可以调节社会总需求，平抑经济波动。当经济衰退而失业率上升、人民生活水平下降，失业保险和社会救济有助于提高社会购买力，拉动有效需求，促进经济复苏；当经济高涨而失业率下降时，社会保障支出相应缩减，从而使即期的社会总需求不致过度膨胀。而且，政府可以通过调整社会保障费（税）率和待遇支付标准，主动调节社会总需求，减少经济波动。其次，社会保障基金的长期积累和投资运营有助于完善资本市场。第三，社会保障确保劳动者在丧失经济收入或劳动能力的情况下，能维持自身及其家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产进程不致受阻或中断。同时，国家还可以通过生育、抚育子女和教育津贴等形式对劳动力再生产给予资助，以提高劳动力资源的整体素质。

四、保持社会公平，社会保障是市场经济国家保持社会公平的一个重要手段，其作用主要表现在两个方面：一是通过保障全体社会成员的基本生活，在一定程度上消除社会发展过程中因意外灾害、失业、疾病等因素导致的机会不均等，使社会成员在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争；二是通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入的再分配，缩小贫富差距，减少社会分配结果的不公平。

五、增进国民福利，社会保障的最初含义是“救贫”和“防贫”，即保证所有社会成员至少都能享有最低的生活水平。随着经济的发展和社会的进步，社会保障的内容在不断扩充。现代社会保障不仅承担着“救贫”和“防贫”的责任，而且还要为全体社会成员提供更广泛的津贴、基础设施和公共服务，从而使人们尽可能充分地享受经济和社会发展成果，不断提高物质生活和精神生活的质量。

每一个国家都有着自己独特的历史文化传统、人口结构，所处的经济和社会发展阶段也不同。国情的不同决定了社会保障模式的差异，不同国家社会保障的实施项目、覆盖范围、资金筹集方式和待遇支付水平等都有所差别。一般认为，当今世界的社会保障制度大体上可以分为三种类型：福利型、保险型和强制储蓄型。其中，福利型社会保障制度强调政府的责任，保险型社会保障制度突出政府、企业和个人三个方面的责任，强制储蓄型社会保障制度则更强调个人责任。这三种模式的社会保障各自都有十分鲜明的特征，也存在着许多共性的地方，并随着时代的发展呈现出融合的趋势，彼此的区别越来越模糊。兼取各家之长，建立一种混合型的社会保障制度，已经成为当今社会保障制度改革的基本方向。

我国社会保障制度的建立和改革。

一、我国社会保障制度的建立

新中国成立后，在我国国民经济刚刚得到恢复、国家财力还十分困难的情况下，政府从广大人民发行人利益出发，解决了旧中国遗留下来的400多万人的失业问题，救济了流离失所的农村灾民，积极安置了退伍、转业军人。这些卓有成效的社会保障工作，使政府赢得了广大人民群众的信任和拥护。1951年，政务院公布实施了《中华人民共和国劳动保险条例（试行）》，1953年政务院对条例作了修正。修正后的条例，对劳动保险金的征集与保管，因工负伤、残废待遇，疾病、非因工负伤、残废待遇，对工人与职员及其供养的直系亲属死亡待遇、养老待遇、生育待遇，都作出了明确规定。这一条例的颁布。标志着新中国社会保障制度的诞生。此后，随着我国财政经济状况的好转和大规模经济建设的展开，国家颁布了救灾救济、优抚安置等一系列社会保障政策，并根据社会发展对有关政策进行了充实和调整。在养老保险方面，实行了企业单位和国家机关职工统一的退休制度。在医疗保险方面，对企业职工仍然按照《劳动保险条例》实行劳保医疗，对在各级政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗。在工伤保险和女职工生育保险方面，延长了休假时间，提高了待遇标准。同时，国家每年投入大量的资金用于社会福利，企业事业单位也努力搞好职工福利，使广大职工和到较高水平的福利保障。所有这些政策和措施构成了我国计划经济时期社会保障的主要内容。这套制度按照社会主义为广大工人阶级提供国家保险的指导思想，以统收统支的计划经济为基础，为广大职工提供了基本生活保障，在建国后数十年的社会主义建设中，对于调动广大职工的劳动热情，促进国民经济发展，发挥了重要作用。

“十年动乱”期间，我国社会保障事业停滞不前。1969年月，财政部下发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保险逐步演变成“企业保险”或“单位保险”。

总的看来，这些社会保障办法对前的经济发展和社会稳定发挥了积极作用，应予以充分肯定。但也存在着一些问题：一是基本上实行“企业保险”的制度模式，企业承担着全部社会保障费用，并且负责日常事务管理；二是职工个人不缴纳社会保障费用，但享受的社会保障项目比较多，生老病死全靠国家；三是实行代际转移的现收现付资金筹集方式，没有社会保障资金积累。这些做法显然不能适应经济体制改革的要求。

二、社会保障制度改革的初步探索

党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的序幕，在劳动保障改革过程中，劳动制度改革先行，社会保障制度改革随后。

从20世纪80年代中期到1993年，是社会保障制度的初步改革阶段。这一时期，我国开始进行城市经济体制改革，核心是增强企业特别是全民所有制大中型企业的活力，建立以承包为主的多种形式的经济责任感。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位在服从企业改革需要上，把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行。在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了相应的社会保障改革措施，以保证企业改革的顺利进行。在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹试点，对市、县一级的国有企业按照“以支定收、略有结余”的原则，实行保险费的统一收缴、养老金的统一发放；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业和个人共同负担，并明确规定养老保险费实会社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年，为了配合国营企业实行劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度，为企业实行劳动用工制度改革，稳定劳动合同制工人队伍创造了条件；1993年，为了配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，落实国有大中型企业在劳动、人事、分配方面的自主权，国务院对1986年发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》进行了修订，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费，建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。

这一时期，我国的社会保障以单项制度改革为突破口，在社会保险模式选择、保险费用分担等方面，进行了积极探索，但在改革目标、方法等方面还有许多局限性，主要表现在社会保险改革的出发点局限于为企业改革提供配套服务，企业改革需要什么样的社会保险措施配合，就出台什么样的社会保险改革办法，没有从整个社会经济发展的高度进行通盘设计。

三、社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系框架逐步形成

从1993年至今，是社会保障制度的全面改革阶段。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要积极建立社会保障制度。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作业社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。

 从这一时期开始，社会保障制度改革按照十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行：一是对社会保障改革重要性的认识进一步提高，把社会保障改革不仅仅看做是国有企业改革的配套措施，而且是新的经济体制的重要组成部分，认识到只有建立完善的社会保障体系，才能顺利建立社会主义市场经济体制；二是社会保障改革全面铺开，不再是单个项目的单独试点和推进，改革的重点是实现养老保险、医疗保险和失业保险等项社会保障的制度创新，建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，并决定在全国进行社会统筹与个人账户相结合的制度模式的试点。在医疗保险方面，1995年，在江苏省九江市进行试点，开始探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险年度；1996年，劳动部在总结各地经验的基础上，发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，决定建立工伤保险基金，形成规范的工伤保险制度。1994年，劳动部颁布了《企业职工工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范，推动了生育保险制度改革。

1997年，党的十五大明确提出“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的保障。”按照十五大的要求，从1998后以来，我国社会保障加快了改革步伐，我国上下对社会保障体系建设的重大意义认识之深刻、投入财力之多、下功夫之大，可以说是空前的，这一阶段是建国以来我国社会保障年度建立和发展速度最快的时期。

现行我国社会保障体系的主要内容和特征。

一、我国社会保障体系的主要内容

改革开放以来，随着经济体制和社保障制度改革的不断深入，我国对社会主义初级阶段社会保障体系的内容有了更加明确的认识。在社会主义初级阶段，我国社会保障体系的主要内容包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等项内容。经过近20年的艰苦努力，我国城镇初步形成了以社会保险为主要内容的社会保障框架，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险，以及城市居民最低生活保障制度。

(一）养老保险，我国自20世纪80年代中期开始养老保险制度改革，经过实行养老保险费用社会统筹、社会统筹和个人账户相结合、统一企业职工基本养老保险制度等几个发展阶段，特别是近几年来，我国全力确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放、行业统筹移交地方管理、积极扩大覆盖面、强化基金征缴、基本实现养老金社会化发放，取得了明显成效，现已基本形成了以基本养老保险为核心，包括企业年金和个人储蓄性养老保险的多层次养老保险体系框架。2000年，国务院颁了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（以上简称《试点方案》），确定了调整和完善我国城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策。

我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式。保险费由用人单位和职工个人共同承担，用人单位缴费比例一般不得超过工资总额的20%，职工个人缴费比例为本人缴费工资的8%。单位缴费的大部分纳入社会统筹，其余部分和职工个人缴费全部记入个人账户，为职工个人所有。基本养老金由基本两养老金和个人账户养老金两部分组成，职工达到法定退休年龄且个人缴费年限符合条件的发给基础养老金。基础养老金月标准为上年度职工月平均工资的20%，从社会统筹部分支付；个人账户养老金为本人账户储存额除以120，从个人账户积累的资金中支取。《试点方案》规定，用人单位缴费全部纳入社会统筹，不再划入个人账户。基础养老金标准由职工平均工资的20%调整互30%左右，个人账户规模由11%调整为85。这一模式汲取了现收现付制和完全积累制的优点，在制度建设上实现了创新。在社会统筹方面，通过继续社行现收现付模式，体现了社会保险社会互济的原则；在个人账户上引入完全积累模式，以激励个人参加社会保险的积极性，增强职工自我保障的责任和意识。同时，国家规定，有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场信息化运营。企业年金采用个人账户方式管理，费用由企业和职工个人缴纳，其中企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。

(二)失业保险

 20世纪80年代中期，我国开始建立失业保险制度，1999年国务院颁布《失业保险条例》，确定了我国失业保险制度的基本原则和主要政策。失业保险的主要作用，一是保障失业人员基本生活。二是支持和促进失业人员再就业。这既是国际通行做法，也符合我国的实际需要。我国的失业保险通过国家立法强制实施，由用人单位和职工个人共同缴纳保险费，单位缴费比例为本单位职工工资总额的2%，职工个人为本人工资收入的1%，建立失业保险基金。在失业保险基金入不敷出时，财政给予必要补贴。失业保险基金主要用于给符合条件的人员发放失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金等。失业人员领取失业保险金的期限，根据失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间长短计算，最长期限为2年。

(三)医疗保险

经过对传统医疗保障制度的改革探索，1998年，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确定了医疗保险年度改革的目标任务、基本原则和政策框架，奠定了我国多层次医疗保障体系的基础。

基本医疗保险制度引入医疗费用由单位和个人共同承担的分担机制和个人账户的约束机制，实行社会统筹与个人账户相结合的模式。医疗保险费由单位和个人共同缴纳，社会统筹部分由用人单位缴费，单位缴费比例一般为职工工资总额的6%左右，个人缴费比例一般为本人工资收入的2%左右，用人单位缴费的30%左右划入个人账户，其余部分建立统筹基金。个人账户用于支会门诊等小额费用，统筹基金用于支付住院等到大额医疗费用。同时，逐步建立多层次医疗保障体系，实行国家公务员医疗补助办法和职工大额医疗费用补助办法，妥善解决超基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；建立社会医疗救助制度。有条件的企业界可以为职工建立补充医疗保险。

(四)工伤保险

企业职工工伤保险年度按照“以支定收，收支平衡”的原则，建立工伤保险基金，支付工伤职工及其家属医疗、抚恤等到费用；覆盖范围由国有企业和集体企业扩大到城镇各类企业和劳动者 ；根据不同行业的特点和事故发生情况，实行差别费率和浮动费率，以鼓励企业重视安全生产，积极预防事故；从实际出发，制定了较为科学合理的伤残等级评定标准、劳动鉴定制度、工伤预防和职业康复制度。

(五)生育保险

我国生育保险制度的目的是均衡企业生育费用负担，保障女职工在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健。国家规定，城镇企业及其职工必须按规定参加生育保险；企业按照规定比例缴纳生育保险费，职工个人不缴费；女职工生育期间享受产假、生育津贴和生育医疗服务等项待遇。

(六)城市居民最低生活保障制度

1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确了城市居民最低生活保障的基本原则、基本政策和管理制度。目前，我国所有城市和县人民政府所在地已全部建立了这项制度。

城市居民最低生活保障制度是我国城市社会保障体系的“最后一条保障线”。它的保障对象是城市中收入低于最低生活保障标准的全部贫困人口；最低生活保障标准由市、县人民政府按照当地维持城市居民基本生活所必需的费用确定；所需资金由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金，专项管理，专款专用。同时，鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。这项制度的实施，提高了社会救济的规范化、年度代水平，拓宽了我国社会保障的内容。

二、有中国特色社会保障体系的主要特征

社会保障的基本功能决定了各个国家的社会保障制度有共同之处。但是，由于国情的不同，各国社会保障制度又有一定差异。我国处在社会主义初级阶段，正在完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系，这种特殊国情和特定的经济发展阶段，决定我国社会保障体系具有以下特征：

（一）基本保障

受我国国民经济基础发展水平比较低、社会财富积累也不够多、人口众多因素的制约，在相当长时期内，我国只能实行以保障基本生活为标准的社会保障。即使将来国家富裕了，水平也要适当。因为水平搞得太高，影响企业竞争活力，还容易造成“养懒汉”的机制，不利于调动劳动者的积极性。保障基本生活主要表现在两方面：一方面要保持适当的缴费水平，不难给企业界造成沉重的负担，以免影响企业的市场竞争能力；另一方面要保持适当的待遇水平，政府强制实施的基本社会保障，只保障被保对象的基本生活。具体而言，基本养老保险标准应使职工在退休以后能够维持中等生活水平；失业保险标准应维持失业人员的基本生活，同时激励他们积极寻求再就业；基本医疗保险标准应满足职工一般的医疗需求，用较少的钱获得较好的医疗服务；城市居民最低生活保障标准只保证贫困居民的基本生存条件。如果保障对象希望获得较高的保障水平，可以通过补充保险和个人储蓄保险来解决。

（二）广泛覆盖

享受社会保障是每个公民的基本权利，作为国家的一项基本社会经济制度，要尽量覆盖到全体公民。社会保障采用大数法则，肯有社会共济的特点，参保人数越多，积累的资金规模会越大，抵御风险的能力就越强，因此，要采取各种措施，千方百计扩大社会保险覆盖面。改革开放以来。我国城镇社会保障的覆盖面不断扩大，不仅覆盖到国有企业界和集体企业的职工，而且逐步将外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工包括进来，受国家经济的不断发展，还要逐步把农民覆盖进来。

（三）多个层次

由于社会经济发展不平衡，我国城镇居民收入有了较大的差距，相应地出现了对社会保障不同层次的需求。借鉴市场经济国家的成熟经验，根据近年来社会保障改革的趋向，我国的社会保障体系应该由三个层次构成：第一层次是基本保险，是由政府强制推行的，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、城市居民最低生活保障等，保障标准是满足所有保障对象的基本生活需求；第二层次是补充保险，是由用人单位举办的包括补充养老保险（企业年金）、补充医疗保险，是对第一层次的保障标准进行补充，以提高生活保障水平；第三层次是个人储蓄保险和商业保险，是收入水平较高者靠自己的积蓄、不动产投资及长期金融资产或者靠投商业保险进一步提高保障水平。

（四）逐步统一

我国是一个地域广阔、人口众多的大国，地区之间社会经济发展不平衡，情况复杂。实行社会保障时，要从实际情况出发，在坚持缴费费率、待遇水平等大体相当原则的前提下，可以根据地方情况有的调整。但社会保障要实现公平目的，保障对象要享受基本权利，各地区的基本政策不能自行其是，各搞一套。从地区之间社会经济的协调发展和建立全国统一的市场体系来看，更要高度重视社会保障的统一和规范。这有利于形成统一的劳动力市场，尤其是在我国实施西部大开发战略中， 有利于促进东部人才向西部地区流动。基本社会保障制度要逐步统一、规范，首要的是基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等社会保险，要在全国实行统一制度。社会保险是政府行为，是一项庞大的社会系统工程，为了提高效率，协调行动，在管理机构、管理办法方面也要逐步统一，以便形成上下对口、政令畅通、工作协调、效率较高的行政管理体制和社会保险事业经办机构。

社会保障的内容、水平和方式，一般都要受一个国家政治、经济和社会等因素的影响。我国的社会保障体系建设，必须考虑现阶段社会经济发展的状况，必须建立在国情的基础之上。我国社会保障体系建设应坚持以下基本原则。

一、坚持基本社会保障的标准与我国经济发展水平以及各方面承受能力相适应的原则。西方福利国家在社会保障方面待遇过高、包揽过多，给政府财政背上了沉重包袱，养成了国民的依赖思想，改革起来举步维艰。目前，许多国家在建立、完善社会保障制度时都力图避免这一弊端。我国现在处于社会主义初级阶段，生产力发展水平比较低，人口多、底子薄，一要吃饭、二要建设，这些特点决定我国社会保障体系建立的经济基础比较薄弱，保障水平要适当。水平定得过高，企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力。但水平也不能过低，要满足广大群众的基本需要，保证保障对象的基本生活。

 二、坚持城乡有别和体现经济发展不平衡的原则。我这社会经济发展的一个显著特点是地域之间、城市与农村之间差距较大。从经济发展水平看，城市经济已经进入到工业化和社会化大生产的阶段，需要为广大劳动者建立包括养老、失业、医疗等项目在内的社会保险体系；农村经济市场批程度低，自给半自给经济占相当比重，实行土地家庭承包制后，土地既是农民的生产资料，也是生活资料，能给农民提供一定的保障。从对社会保障的需求看，大多数城市居民的收入水平和消费水平都高于农村居民，他们结保障项目、保障水平的要求也高于农民。这些情况表明，目前，城镇的社会保障同农村的社会保障要有所区别，我国的社会保障体系不可避免地会存在着二元结构的特征。另外，地域之间经济发展的不平衡，决定了社会保障的确良具体标准不可难一样。因此，要建立多层次的社会保障体系，满足不同水平的社会保障需求。

三、坚持公平与效益相结合、权利与义务相对应的原则。实行社会主义市场经济，要保持经济运行的较高效率，社会保障也不能再像计划经济那样吃“大锅饭”，在考虑权利、公平的同时，还要突出 效率。社会保障制度 对用人单位和职工个人应该具有较强的激励作用。实行社会保障制度，为企业经营、职工劳动就业创造了平稳的经济运行条件和安全的社会环境，用人单位和职工个人都从中受益，企业有责任缴纳社会保险费，职工个人在享受社会保障权利前必须履行缴费义务。这种做法符合世界社会保障改革的方向，符合市场经济的基本要求。

四、坚持由近及远，逐步完善，保持政策连续性的原则。社会保障制度改革是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面的利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外，社会保障的实践也证明，一项社会保障制度是否成功，必须经过较长时期的实践检验，才能看出它是否符合国情国力，是否符合社会成员的需求，是否能实现可持续发展。我国社会保障制度的改革安排，不管是出台新时期的制度，还是对体系的完善，都要注意把握改革政策出台的时机和社会各方面的承受力，注意保持有关政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意采取平稳可行的过渡措施。

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