我国城乡教育均衡发展问题研究

一、教育均衡发展的内涵和意义。

二、我国城乡教育发展失衡的现状。

三、我国城乡教育发展失衡的根源。

四、我国城乡教育均衡发展的策略。

内 容 摘 要

推进教育均衡发展不仅是关系我国教育事业长远发展的重大战略问题，也是深入贯彻落实科学发展观、保障公民享有平等的受教育权利、体现教育公平的重要标志。教育是国家发展和民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。教育均衡发展实质是代表最广大人民根本利益，核心是追求教育公平，实现教育的均衡发展，就是要让人人均可获得最大福祉，社会获得和谐、可持续发展的教育……

我国城乡教育均衡发展问题研究

一、教育均衡发展的内涵和意义。

党的十七大明确提出：“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”。这充分体现了党和国家对教育均衡发展的高度重视。所以，推进教育均衡发展不仅是关系我国教育事业长远发展的重大战略问题，也是深入贯彻落实科学发展观、保障公民享有平等的受教育权利、体现教育公平的重要标志。教育是国家发展和民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。教育均衡发展实质是代表最广大人民根本利益，核心是追求教育公平，实现教育的均衡发展，就是要让人人均可获得最大福祉，社会获得和谐、可持续发展的教育。具体讲是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中享受平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。其最基本的要求是，在教育机构和教育群体之间平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。从个体看，教育均衡指受教育的权利和机会的均等，指学生能否在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展；从学校看，教育均衡指区域间、城乡间、学校间以及各类教育间教育资源配置的均衡；从社会看，教育均衡指教育所培养的劳动力在总量和结构上，与经济社会的发展需求达到相对的均衡。教育均衡发展的基础是学校的均衡发展，因为学校是教育教学的基本实施机构。

二、我国城乡教育发展失衡的现状。

无论从教育均衡的基本内涵，还是从教育均衡发展体系分析，教育均衡发展包括受教育机会的均等、教育资源配置和教育条件的均衡、教育过程和教育结果的均衡。教育均衡的本质是追求教育公平，首先要解决起点均衡，因为机会均等最终是资源配置的过程均衡、质量均衡的基础和条件，质量均衡是机会均等和资源配置的过程均衡的目标和结果。从目前我国的教育发展状况看，优质教育资源均衡已经成为追求教育公平的主要方面。由于种种原因，我国的优质教育资源绝大多数汇聚到了城市，城乡之间存在着严重的不平衡。因此，教育均衡发展首先必须准确把握教育失衡的现况。

 （１）、城乡学校经费上的差异明显。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行“地方负责，分级管理”的原则，教育体制实行以国家为主体、社会、企业、个人多渠道筹措教育经费的措施办法。虽然渠道多了，办学和管理的自主权大了，但教育经费的主要负担由地方政府承担，扩大了因经济发展不平衡导致的基础教育发展的不平衡。按照《教育法》第5条规定：各级政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长。这样的规定实质上把地方教育的发展和地方经济的发展紧密联系起来。这种“地方负责，分级管理”中，由于受经济因素的制约，特别是一些贫困地区，受财政不足影响，我国农村基础教育经费长期处于较低水准，分级办学体制导致了城乡教育投入不均衡，部分乡镇学校举债办学，遗留了巨大债务，制约学校发展。实行义务教育经费保障机制改革后，处在偏远山区的学校，在校学生少，学校公用经费紧张，影响农村学校教学仪器配备、校舍改造等办学条件的改善，影响了学校的整体发展，导致了教育发展不均衡。2001年国务院下发《关于基础教育改革与发展的决定》，规定县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，即“以县为主”，并将农村中小学教师工资的管理上收到县，确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。提出“以县为主”，旨在改变过去过于分散的教育投资配置模式，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到“以县为主”。“以县为主”的体制在一定程度上有助于缩小城乡差距，但仍然未能从根本上改变基础义务教育资源配置向经济发达地区以及城市倾斜的政策导向。

（２）、农村学校师资队伍结构不合理。

国家加大对农村教育投资力度，改善办学的硬件设施后，城乡教育的不均衡就主要体现在师资配置方面。一方面，人往高处走，水往低处流。近些年来，优质教育资源不断向大中城市和沿海发达地区集中，农村学校的教学骨干被一级一级地拨向县城、地市、省会甚至北京、上海的重点学校。据了解，北京市不少重点中学近些年都从外地引进了许多特级教师和优秀的高级教师。在深圳市的一万多名代课教师中，一些人是没有深圳户口的优秀教师甚至特级教师，他们的工资才是正式教师的一半，而且还顶着代课教师这个尴尬的身份。正是这样源源不断的教师资源流动，城市集中了大批高素质教师，工资待遇高，而且很多学校超编，而在广大农村学校，教师学历层次低，还有大量的不具备教师资格的代课教师。据国家教育督导报告，各地城乡中高级职务教师的比例差距较大，配置不均衡。2007年，全国农村小学高级教师的比例为35.9%，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3%，分别比城市低8.9和14.5个百分点。有学者研究发现，在学历方面，城乡中小学教师学历总体平均相差30个百分点左右。另一方面是部分地区因财政困难，以较低报酬聘用代课人员，而不是按照编制正常补充合格的新教师。2007年，全国中小学仍有代课人员37.9万人。其中，小学代课人员27.2万人，87.8%以上分布在农村地区。正是由于这内外原因，导致现在的农村中，学校师资配置方面存在着几个突出的问题。一是教师学历水平低于城市。近年来，城市的中小学教师学历层次不断提高。越是大城市，教师的学历要求越高。但是在农村，教师的第一学历多半是中专、高中，甚至是初中、小学，他们大多通过进修拿到大专文凭，很少有全日制师范院校毕业的教师，尽管招聘了一些特岗教师，也不能完全满足教育教学的需要。二是农村学校师资缺乏，农村小学教师大多兼任两门以上课程，有很多甚至包班。三是教师老龄化严重。城市学校的教师，老中青相结合，其中35岁左右的教师业已成为教学骨干或学科带头人，但在农村，40岁以下的教师占的比例很小，特别是村小教师队伍严重老化。四是教师知识老化。新课改实施以来，部分教师的业务能力和业务水平与新课改、新课标要求还存在差距。五是学科分布存在差异。城市的中小学，严格按照教育管理部门的要求设置学科，语数外、音体美、自然、社会、信息技术一应俱全，而农村学校，尤其是村级小学，在保证传统课程语文、数学开设之外，其他课程，像外语、体育、音乐、美术等难以开齐、开全，条件不具备的就不设置，即使设置，也多半由非专业教师兼任。2006年，全国有508个县每县平均5所小学不足一名外语教师；西部山区农村小学平均10所才有一名音乐教师；中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足一人，致使部分学校无法正常开设规定课程。

（３）、城乡教育信息化差异突出。

与城市相比，农村所享受的教育资源少。在城市和农村，教育资源配置存在着非均衡，导致了城乡所能享受到的教育资源存在差异，尤其是城乡教育设施和师资条件的重大差别，进而影响到教育机会的公平。以中学为例，农村中学生人均教育经费支出明显要少于城镇中学。这种教育经费投入的差异造成了办学条件等硬资源的显性失衡，进而导致教育观念、教师素质、科研能力等软资源的隐形失衡。

 （４）、农村学校的教学质量低于城市学校。

前些时，温家宝总理在国家科教领导小组会议上说：“有个现象值得我们注意，过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到80%，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了。这是我常想的一件事情。”(见《光明日报》2009年1月5日2版)现在全国范围内农村生源比例约为50%，重点高校仅为30%。专家学者们研究发现，农村生源大多集中流向了一般院校、高职院校。用一名从事高等教育研究的学者的话来说，“农村考生目前大多沉淀在高等教育的 ‘中下层’”。现实无情地告诉我们，农村教育质量在逐年滑坡。究其原因是农村的教育无论从教学设备还是从教学条件都低于城市。一方面农村优质学校少，拥有市级以上荣誉称号的学校大都集中在城区。从教学成绩看，城区学校高于农村学校，农村中心学校高于其他学校。而从家庭教育环境看，农村家庭教育水平也普遍低于城市。另一方面与城市相比，农村中小学生辍学率高，且受教育年限短。东北师范大学袁桂林教授主持教育部的一项系统调查，选取了全国有代表性的六个县，在每个县进行了逐乡镇的调查，统计出六个县初中三年的累计辍学率。数据表明，在同一个县内，城乡辍学率的差异非常明显。有三个县县城的辍学率低于1%，其中两个为零，只有两个县较为严重。而另一方的农村，即使较好的两个县也在4%左右，最高的则超过了60%。在流失最严重的一个乡中学，初中入学时有254人，到毕业时只剩下68人，辍学率高达73.2%。

三、我国城乡教育发展失衡的根源。

 （１）、自然环境制约着城乡教育的均衡发展。

建国以来，我们中国就是两个世界、两种身份、两种待遇，农村与城市有天壤之别，我们是世界上城乡差别最显著的国家之一，目前城乡居民差距已3倍多，富人阶层与穷人阶层差别在50倍以上。农民增收缓慢，“三农”问题成为全社会焦点，城乡居民收入差距处在一种不断扩大的趋势，与城镇居民相比，农民整体上处于相对贫困状态。正是由于自然环境的限制，使城乡差距拉大，导致学校与学校之间的办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方面的差距进一步地拉大。好的学校不仅有图书馆、实验室，还有配套齐全的体育馆、塑胶跑道，差的乡村学校连象样操场都没有。其结果必然是如报纸所报道的“最好的中小学校在中国，最差的中小学校也在中国”这种局面。

 （２）、经济发展水平低且不协调决定了城乡教育不均衡发展。

经济发展不均衡导致教育投入不均衡。尽管国家实行了“国务院领导下、地方政府负责，分级管理、以县为主”的办学管理机制，但由于各地间经济发展水平不均衡，我国地理环境特殊，沿海与内地，西部与东部落差越来越引人注目，国民收入分配严重失衡，成为世界上基层系数同期增长最快的国家之一。这种情况导致各地对学校经费投入存有差距，学校布局不平衡，教育资源配置不均衡，城乡之间的差距也因此越来越大。

（３）、文化与观念的差异致使城乡教育不均衡发展。

家庭教育意识淡薄。由于受知识水平、知识层次限制，许多农村家长家庭教育意识淡薄，接受科学家庭教育方法培训的认识不足。受办学条件限制，部分农村尚未建立家长学校，即使已经建立家长学校的教学计划设计欠科学，教学内容缺乏针对性，不能很好地发挥家长学校作用。

四、我国城乡教育均衡发展的策略。

在差异性极大的现实中，必须依靠政府补偿性的倾斜政策对弱势地区、弱势人群予以特别关注。由于历史原因，农村教育发展水平远远落后于城市，为了改变农村教育落后的局面，党和政府做了大量的工作。“十五”期间，中央政府就决定增加农村教育经费，改革教育财政管理体制，改善农村中小学办学条件。经过几年的努力，农村学校的基础设施有了明显的改进，明亮的教室、宽阔的操场以及校门口鲜艳的国旗，构成乡村中最亮丽的风景线。针对农村教师工资待遇、农村家庭教育负担问题，2003年国务院召开第一次全国农村教育工作会议，决定将新增的教育经费主要用于农村，并采取了一系列重大措施。对农村义务教育学生实现“两免一补”、实施新的农村义务教育经费保障机制等，实现了全面的免费义务教育。“十一五”规划纲要中又规定，义务教育基本办学标准和质量标准由国家统一制定，省级政府负责统筹规划实施，县级以上政府要均衡配置教育资源，进一步加大薄弱学校改造力度，使各学校办学条件、经费投入和校长、教师的配备及其待遇大致均衡。这样一来，不仅农村教师的工资能够按时足额发放，而且工资水平整体上有了较大的提高。中央和地方还共同安排资金为农村初中建设计算机教室，为农村小学配备卫星教学接收设备，为小学教学点配备教学光盘播放设备和成套教学光盘，并且对如何推进农村义务教育改革，提出了详细的措施。总之，在过去的几年，农村义务教育取得了巨大的成就，发生了深刻的变化。

（１）、通过实施城乡学校结对一体联动、校长队伍一体建设，实现义务教育阶段学校管理水平基本持平，进一步深化城乡联动、结对帮扶。

《义务教育法》第四章《教师》第三十二条“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”结对双方相互开放社会实践基地和校内教育基地，城市学校邀请农村学校优秀教师进城讲课。放大“名校效应”，对地理位置相邻的学校，采用“一校多区，强弱共管”办学模式，建立名校弱校共管联合体，放大名校规模效应，使弱校迅速变强。每年从市直学校选派若干名骨干教师到农村薄弱中心小学和初中学校挂职。开展教学比武，促进全市校长站上讲台，互相学习。实行统一考核，促使校长在学校管理上比学赶超。选派有现代教育理念和出色的管理水平的中小学校长，是教育均衡发展的一项重要措施。学校的发展与校长个人素质、教育理念有着密不可分的关系。选派具有现代教育理念的校长到农村学校工作，让农村校长到城市学校挂职学习，可以大大缩短校际之间的差距。努力推进教育教学管理改革，健全教师管理机制，加强对教师工作的考核。努力提高教育管理水平，大胆改革教育管理制度，均衡配置校长和教师资源，探索和创新农村中小学教师补充机制。如政府牵头建立一个充满活力、保持更新的管理人员储备库，改变农村学校管理人才缺乏，管理方式落后，管理水平低下的现象。学校之间定期举办研讨会，交流和学习各校先进的教育理念、办学思想和管理经验，每年互派管理人员到双方学校进行挂职锻炼，实现共同发展。同时发挥特色名校的引领与辐射作用，将其优质资源向城乡、区域学校进行辐射。

（２）、通过实施城乡学校教师队伍一体配置、教学质量一体监测，实现义务教育阶段学校课堂教学水平基本持平。

突破优秀师资“一校独享”的瓶颈，采取“优秀教师刚性流动，普通教师基本稳定，薄弱教师培训提高”的办法，统筹安排优秀教师到农村学校任教，并作为评聘相关职称必须具备的工作经历。突破“一师任课一校”格局，实行教师“镇有校用”或“县有校用”的无校籍管理。实行名家讲坛、名师授徒、名校学习的培训模式，开展首席教师带徒计划、名校长培养计划等教育教学人才培养计划。建立城乡“校对校”教师定期交流制度。组织开展“城镇支援农村、强校支援弱校”送教下乡服务工作，定期选派优秀毕业生和抽调优秀中青年教师到办学薄弱的农村学校支教；优秀骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职；薄弱学校的教师到优质学校跟班进修。逐步实行教师流动制，尝试规定教师在一个学校连续工作超过一定年限，必须轮换调整机制。通过师资轮换调整，保证学校之间的师资力量和教育水平的相对均衡。建立城乡教育检查、评估一体化的系统，严格按照教育部的各项指标，检查落实，逐步引导每一所中小学都成为标准化、规范化的学校。加强教师培训，提高师资队伍素质。加强骨干教师的培训，分层次培养青年教师，形成合理的师资队伍梯队。教师的素质是教育之本，但是目前农村教师的整体素质不高、难以适应新课程改革。农村学校师资队伍的培训应该得到充分的重视，通过政策鼓励城市教师支援农村教育，推进教师交流制度，派出优秀教师到薄弱学校挂职，把先进的教学理念和教学方传送给农村学校，开展课题示范，进行教学专题研讨，提升偏远地区农村教师滞后的教育理念，并充分利用教育网、远程教育等手段，达成教师备课、学生练习、音像资料等教育优质资源共享，带动薄弱学校共同发展。并且通过校际团队研课、教师上课、专家点评，充分发挥城区学校的带头作用，城市优秀教师与农村学校青年教师结对，提升教师的专业素养。同时应鼓励教师参加学历培训，吸收最新教育信息。而且应努力改善农村教师的工资福利待遇，放宽评聘职称条件，稳定农村教师队伍。针对农村学校举办的优秀活动设立专项基金予以鼓励。

（３）、通过实施城乡学校德育工作体系一体构建，实现义务教育阶段学校学生成长指导水平基本持平。

抓好心理健康辅导室（中心）全覆盖、心理健康教育培训全方位、心理健康教育学科全渗透、心理健康知识全普及工作。力争所有学校建立起功能完善、实用性强的心理健康辅导室（中心）。在各学校尤其是农村学校深入推进 “德育导师制”，关注每一个学生的成长，特别是对家庭贫困、学习有困难、行为有偏差、心理有障碍、家庭环境不良的学生施以全员化、个性化、亲情化的教育。加强学生相互交流，共享现代文明成果。运用师生结对、生生结对等多种手段扶困帮贫，每年帮扶一定数量的农村贫困学生。城乡学校互助共同体内部制定结对互助计划，明确各方的权利和义务，形成合作互动的发展团队，通过学校间的互动机制，共同参与信息互递、教研观摩、师生活动。互助团体内部以科研为龙头，提升教育理念，成立师生结对互助，规范学校结对互助行为，确保互助行为的可持续性。建立专项基金奖励生活困难、成绩优良的农村学生，构建城乡一体化德育网络，让城乡学生都受到教育。

（４）、实施教育经费一体落实、学校布局一体规划、设施设备一体完善，实现义务教育阶段学校办学条件基本保障。

健全中小学公用经费保障机制，建立和巩固中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修专项资金由市、县（区）政府统筹安排。进一步科学规划学校布局，基本消除公办义务教育学校择校现象和大班额现象。从我国义务教育发展水平看，由于各地经济社会发展不平衡，教育发展也不平衡。目前，我国东部有些经济发展较快地区基本普及了高中阶段教育，进入了初级教育均衡阶段，有的正在努力向高级的教育均衡阶段迈进；而广大中西部已经或刚刚完成“两基”攻坚的地区，尚处于低水平均衡阶段，还需要国家加大支持的力度。

推进城乡教育均衡发展是一个长期过程，也是一个复杂的社会系统工程。要通过各方面的共同努力，解决制约教育均衡发展的观念、体制、政策等方面的问题，营造有利于教育均衡发展的环境；要把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进教育均衡发展的根本任务，采取各种措施对学习困难学生给予更多的帮助，努力使所有学生共同进步；要逐步建立规范化、科学化、制度化的教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，组织督学和有关专家定期对学校的教学质量进行督导检查。要把现代教育技术在教学中的应用提到重要位置，将义务教育优质资源送到农村中小学和城镇薄弱学校，以现代科学发展观促进教育的均衡发展。

参 考 文 献

1、《关于基础教育改革与发展的决定》2001年国务院

2、《国家教育督导报告2008（摘要）》教育部

3、《中华人民共和国义务教育法》2006年

4、《光明日报》2009年1月5日2版

5、《义务教育均衡发展政策问题研究：教育公平的视角》瞿瑛

6、《近十年我国教育均衡发展问题研究述评》2009江阴市教育局课题组