我国城乡教育均衡发展问题研究

一、关于教育均衡发展的内涵····································第3页

二、关于城乡教育非均衡发展的研究····························第5-6页

三、关于促进教育均衡发展的几点思考··························第6-12页

参考文献··················································第13页

内 容 摘 要

教育是最大的民生，义务教育均衡发展是社会公平的重要一环。教育均衡问题的提出，实际上是公平原则在教育领域的应用及拓展。这不仅是现实教育资源特别是优质教育资源短缺的反映，也是人们对未来教育发展的美好理想，更是现代教育发展的新境界。教育均衡发展既是一种全新的教育理念，也是一种科学的教育发展观。要加快义务教育均衡发展，各级政府特别是县级政府必须担负起统筹协调的重要职责，逐步提高教育在政府工作中的地位，建立和完善义务教育均衡发展的体制和机制，进一步解决体制不均衡、“硬件”不均衡、教师不均衡以及相关配套政策不均衡的问题，真正办人民满意的教育。 温家宝总理在全国农村教育工作会议上提出:"没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。谁能享受良好的义务教育，谁就能获得更多的发展机会，否则就难以融入现代社会。"在普及了义务教育、基础教育跃上新的发展平台之后，均衡发展应成为我国基础教育工作中一个带根本性的重要指导思想和价值追求，成为我国基础教育持续发展的战略选择，需要从政策的层面上来进行全面思考和推进。我们广大基础教育工作者也要把实施均衡发展作为自己的新的历史使命。 关键词：内涵 研究 思考

我国城乡教育均衡发展问题研究

百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。强国必先强教。为了更好地促进教育发展，提高全民素质，国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，这充分显示了党和国家对教育的重视程度，将教育放在社会建设目标和改善民生任务之首，强调“优先发展教育，建设人力资源强国”，对教育工作进行了战略性的思考，建设人力资源强国”，对教育工作进行了战略性的思考，并作出了全面部署。为推动教育的理论、制度和实践的创新，促进教育现代化建设指明了方向，提出了新的任务。

　一、关于教育均衡发展内涵  教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中获得平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。从个体看，教育均衡指受教育者的权利和机会的均等，指学生能否在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展；从学校看，教育均衡指区域间、城乡间、学校间以及各类教育间教育资源配置是否均衡；从社会看，教育均衡指教育所培养的劳动力在总量和结构上，是否与经济、社会的发展需求达到相对的均衡。当前人们关注的基础教育均衡发展，主要是指我国不同地区之间、城乡之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题。或者说，它主要涉及的是受教育者的受教育权利保障问题，教育的民主与公平问题。

教育均衡发展的主要内涵就是合理配置教育资源、全面提升教师群体素质，办好每一所学校，教好每一个学生。科学发展观指导下的教育均衡发展，不是搞平均主义，而是应该根据经济、社会和教育的发展实际，分阶段、分步骤尽可能地缩小区域之间、学校之间的发展差距，尽可能地把教育水平低的地区、学校扶上去，尽可能地让优质资源得到迅速发展，在发展中求均衡，在多样化中求均等，在形成特色中提高水平，从而实现教育的高层次整体发展。

二、关于城乡教育非均衡发展的研究

如何才能办人民满意教育？如何从源头上解决这种因为不均衡造成的严重现状？如何切实推进义务教育均衡发展？我认为应从体制、机制、制度上加强统筹，通盘考虑，加强教育、财政、人事、编制、规划、建设等各部门之间的协调与责任，逐步推行一揽子长效措施，一环套一环，才能在教育均衡发展上取得实实在在的成效。通过长时期的探索与研究，我认为主要从四个方面着力来解决城乡教育发展不均衡的问题，一是教育经费短缺，二是师资力量薄弱，三是办学条件均衡问题，四是生源的均衡问题。

一、教育经费短缺：

长期以来由于教育管理体制的原因，我国实行分级办学，仅地方就分为地（市）级、县(区)级、乡镇三级办学体制。乡镇是最低一级政府由于底子薄、经济基础相对薄弱，但负担的学校却相对较多，这直接导致乡镇学校长期投入不足，无论从校舍建设还是硬件投入都相对欠缺，学校办学条件比城区学校差距较大。 

正如温家宝总理说的：教育是最大的民生。目前的现状是，尽管我们在教育事业上投入了很多，做了大量的工作，但教育的整体水平没有得到大的提升，教育问题层出不穷，教育投入普遍不能按照有关政策落实到位，教育经费普遍短缺，部分学校条件仍然十分落后，硬件设施差异过大的局面，学生流失严重。

二、师资力量薄弱：

著名教育专家顾泠沅说：如果一所学校拥有一流的教师，即使是在破庙里，也能办成一流的学校。一个学校教师素质的高低决定着该校教育质量的高低。长期以来，城乡差别（办学条件、工资待遇等）造成了教师队伍的严重不均衡，区域内工资待遇的差距直接导致有门路、有能力的老师纷纷想方设法往城区学校调动，一些乡村学校辛辛苦苦培养出来的好教师也纷纷被城里的学校挖走，这正是所谓的“人往高处走，水往低处流”。这样造成的直接后果是：农村学校老师年龄结构、学科结构极其不合理，音、体、美等学科教师严重短缺。

三、办学条件均衡问题：

 在一般老百姓的眼中，教育均衡不均衡，主要看学校的硬件建设。一提均衡化，大众就会比较学校硬件的建设。只要你学校硬件的建设存在差异（更别说是较大的差异，非常大的差异），老百姓就不会承认什么均衡，认为你的均衡化就是骗人、蒙傻子的鬼话。 以学校的校门为例。有的校门，还是上世纪70年代的水准，既没有特色也没有文化品味，也没有现代化的气息。就是现在新农村的建设，一些村子在村口还修建了古色古香的牌楼。这也体现了一种追求，也在散发着一种文明的气息。而承载者文明、文化传承的学校，却显得一脸的土气，这怎能让人们承认什么均衡！至于操场的建设，体育馆、图书室等，更别说了。实际上，如果薄弱校和城区以及优质资源校的差距在拉大，均衡化在老百姓眼中就是糊弄人的鬼话。

四、生源的均衡问题：

现阶段我国国情是：城市化步伐在加速，小城镇进程加快，人口大量向城市中心区域聚集(城市区域学校人满为患)，农村外出务工人员增多，留守人口越来越少。这样一来，大量生源涌入城市学校，城市学校的问题因此突现。另外，由于农村优质教育资源的稀少、农村教育与城镇的差距、加上富裕起来的农民纷纷进城购房居住和家长对优质教育的渴望促使他们想方设法都要把孩子送到城区学校就读；这就使得农村学生数量较少，生源分布不均。      

 三、关于促进教育均衡发展的几点思考

一、加大投入，完善义务教育经费稳定增长机制。

依法加大政府对义务教育的经费投入，保证义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。按照学生数和不低于省定基准定额标准确定的生均公用经费拨款标准核拨公用经费，并建立生均公用经费正常增长机制。完善校舍维修改造长效机制，按照不低于省定标准安排校舍维修改造经费。

江苏教育经费的投入总体上呈逐年增长的趋势， 2004 年全省教育经费总支出为 559.23 亿元，较 2003 年 421.46 亿元增长 16.67% 。但存在的主要问题是，国家财政性教育经费占 GDP 的比例明显较低；教育经费的增长速度低于同期财政收入增长速度；中小学生均预算内公用教育经费增幅虽大，但实际费用太少；区域教育投入存在明显差异。在上述问题的共同作用下，导致全省义务教育经费投入总量不足，给义务教育的均衡发展带来困难。推进义务教育均衡发展，迫切需要建立能够确保义务教育经费投入的公共教育财政体制。

完善农村投入保障机制，依法增加对农村义务教育的投入，学校公用经费、中小学危房改造和学校建设专项经费等都要建立和完善其保障机制。有关部门联合制订了农村义务教育日常公用经费定额标准，明确了公用经费来源，为保证学校日常运转提供了根据和保障，从源头上解决了义务教育日常公用经费标准不同、收支混乱的误区。增加费用使用的透明度和指导性，对公用资金的无故流失起到很好的预防作用。 

在《欧美教育比较中》有这样一句话：“澳大利亚每一届新任政府总统，首先考察的将是学校”，他们借以营造一种教育主要位置。政府尽一切力量加大教育投入，多渠道、多形式筹措教育经费，提高教师的工资和福利，加快中小学危房改造、加快教育基础设施建设，加快中小学布局调整，最大限度地优化教育资源配置，最大极限地发挥有限资源的最大效益，使教育真正成为，社会生产力可持续发展的有力支撑和最佳平台。 二、深化分配制度改革，教师资源优质均衡

由于工资待遇低、工作环境差，农村学校得不到应有的重视，造成农村教师的大量流失。近几年，苏中、苏北各市流失优秀教师均在千名以上，有的一个县就高达300-500名。教师流失的方向主要是苏南和大中城市，本市范围的流动则主要是当地的民办学校，农村教师向城镇跑，城镇教师向县城、市区跑，初、高中教师的流失尤甚。随着户籍制度的逐步放开，师范院校毕业的优秀农村学生，毕业后很少回乡就业，大多数进入县城以上的单位和学校。农村教师的流失，主要是农村优秀教师的流失，结果是使优秀教师高度集中在县城以上的学校，高度集中在经济发达地区，使教师资源配置严重失衡。

实现区域和城乡之间教育质量均衡发展，其关键在于教师水平的均衡发展，一定要打破城乡教师界限，建立有利于教育均衡发展的教师管理、流动和合理配置的体制机制。对于毕业的师范生就业分配时，要求到边远地区学校进行1-2年的支教，对于愿意留守在农村学校的师范生要给予一定的政策优惠。

完善教师调配长效机制

对薄弱学校的校长配备是提升薄弱学校竞争力的关键。均衡配置校长和教师

资源，各地定向委培的免费师范毕业生，和每年新补充的教师，根据学校实际，保障各学科教师和优秀教师优先充实到农村学校和薄弱学校。采取“名师迁移”的办法，在不影响其它学校教育教学的情况下，有意识地将一些传统老牌学校骨干调到薄弱学校去任教，将好的教育方式带给薄弱学校。加强教师流动制度化建设，建立健全城镇中小学教师到农村任教服务期制度，让城区学校优秀教师到农村学校支教，就近组织城镇中青年骨干教师到农村中小学兼课，缓解农村中小学师资不足和学科结构失衡的矛盾。同时组织农村学校教师到城市学校锻炼，开展区域联动研训，学校行政要到区域学校进行挂职学习，将先进的办学理念融入到实际工作中去。

完善边远教师补助机制

为稳定薄弱学校教师能安心任教，建立利益补偿机制，对义务教育阶段的边远农村教师给予特殊津贴奖励，改善农村教师的生活待遇。根据城乡教师差别的实际，今后边远地区教师的专项补助要逐步减少差距，每月拿出些绩效资金，来鼓励更多的教师到边远学校工作，提高薄弱学校办学水平。同时可以将评优、评先、晋升职务等指标向农村教师倾斜，提高薄弱学校教师积极性。

3.完善教师培训制度促发展

建议设立国家“城乡义务教育师资建设基金”，重点支持贫困地区的教师培训。各级教育财政拨款中增设教师培训科目(专项经费)，实行贫困地区义务教育教师免费岗位培训。加强教师教育的制度化建设，各级教育行政部门应着力整合本地行政教研力量和教师培训机构，形成区域性的教师学习与专业发展支持中心。以教师专业发展需求为导向，针对不同学科、不同地区的教师，制定多元的培训计划，开展多种形式的培训。严格执行和逐步完善教师资格制度、教师培养、培训机构认定制度，教师继续教育制度和督导评估制度，并加强对教师培训的监督和管理。

4.逐步实施教师评聘分开

实行教师工资制度改革，改变教师工资结构，将教师职称与工资的关系逐步弱化，职称只是个称号，一种资格，凡是符合条件的教师都可以及时晋升高一级职称。但在实际工作中，职称的高低与工资结构关系不大，工资的高低更大程度上取决于教师工作实绩，整体提高农村教师的工资比例，缩小城乡教师待遇差别。

5.逐步推行绩效评估制度

改革教师编制管理办法，坚持编制适度向农村学校倾斜，规模较小的农村学校和教学点可按师班比配备教师。从实际出发，寄宿制学校可适当配备部分合格的保育、管理人员。要根据农村教师的年龄、学科和素质结构，采取“先进后出”的办法，逐步按课程教学标准配齐各学科所需的合格教师，再通过自然减员方式逐步实现在职教职工数与编制数的总体动态平衡。

6.凭借项目对边远学校进行远程援助

作为一名校长，我借助中央电教馆组织实施的信息技术应用项目——中国和联合国儿童基金会“技术启迪智慧”项目，架起了宁夏寨科小学和平直实验小学交流的桥梁。开展远程写作学习项目，旨在通过运用ICT建立一个基于互联网的教育环境，使农村地区的学生可以享受优质教育资源，并尝试让城乡地区的学校通过开展远程写作学习活动，增加交流和沟通，促进教育的均衡化发展。

如：我们两校师生着手进行具体的项目合作学习《凤仙花——赠予黄土地的希望》及《两地小吃文化的探究》，通过任务活动让苏州和宁夏两地的师生都得到成长，我们以问题为导向，让探究活动逐步深入；以网络为支撑，让探究活动得以互动；以实验为抓手，让探究活动真实有效；以合作为纽带，让探究活动颇有成效。“技术启迪智慧”项目是个双赢的工程，无论是参与的两地老师还是学生，在项目研究的过程中，大家通过探究实践，都提升了问题意识，发展了解决问题、运用信息技术的能力，真正达到了将共同从认知作为项目研究的出发点，进入共同分享资源，共同开发研究，从而实现技术“启迪教师智慧，学生智慧，促进两地学校发展”的宗旨。

三、推进投入机制改革，办学条件优质均衡

政府对薄弱校的硬件投入，要选择好策略。我认为撒芝麻盐的做法根本解决不了问题，而集中财力、物力打歼灭战，是可以考虑的。每年要选择条件具备的学校，彻底改变薄弱校的外观面目。使其脱胎换骨、焕然一新。树立改变的样板，既规范又有特色。这样既让人看到实实在在的均衡，又给了其它薄弱校以希望。

加强规划布局，保障新增义务教育学校配套建设到位。要强调发改委、规划、房管、建设等部门的职能，将教育规划与布局纳入一个地方的整体发展当中，做到合理规划，科学布局，严格审批。教育局要结合区域规划调整和城区改造编制好教育布局规划，合理进行布局调整，适当关停撤并规模偏小、低效质差的学校，同时筹集资金在部分生源集中的地方新建和改扩建学校，满足各地学生在规定服务半径内就学的需求，为义务教育阶段每一位中小学生“就近入学”创造条件。长沙市在城区学校办学条件高标准均衡建设的前提下，2010年开始，城内五区和高新区从小学新生入学开始实行 “就近入学，划片招生”的政策，招生片区的细化分解具体到了每个街道或楼盘，就是市级领导打招呼想择校也没有用，彻底缓解了学生家长以往择校的烦恼和疑虑，受到市民群众的一致欢迎。

与此同时，我国城镇化建设速度不断加快，城镇住宅人口迅速扩张，考虑义务教育布局实际，必须把合格标准的中小学及幼儿园配套建设作为一项规定来落实，作为建设项目审核的重要内容，必须按照按照标准要求，在新区开发和旧区改建时，4000名居民以上住宅区应按标准规划配置小学、幼儿园，8000名居民以上住宅区按标准规划配置中学，教育设施配套不全的不予发放交付使用许可证。只有履行了教育配置责任的楼盘居民，才能顺利送孩子就近入读。作为政府部门和发改、规划、建设、国土等部门在进行城区发展建设项目审批时，这一政策必须坚持，才能有效保证新增居民区域义务教育的均衡发展。

近年来我国的教育督导的重点是“督政”，教育经费和办学条件仍然是大头。要求各级政府，特别是县级政府要按照上级政策要求落实好教育经费，并不断加大预算内教育投入力度，依照轻重缓急逐校安排，逐步改变现有薄弱学校配套滞后的现状。要在建设义务教育合格学校保障基本条件的基础上，推进规范化学校建设工程，优化教育资源配置，重点扶持、改造和建设薄弱学校，将开通教育城域网，实现区域内教育信息互联互通、资源共享，改变中小学硬件设施差异大的局面，使每一所学校都能够吸引家长、留住学生。

我认为只有通过名校与薄弱学校联合办学、名校带民校、兼并等方式，调整好学校布局，合理配置教育资源，努力改善办学条件，缩小城乡教育发展差距，促进教育优质均衡发展，从而在基础教育领域形成一个公平竞争的舞台，逐步较好地解决择校等问题，疏解教育发展过程中带来的各种社会负面影响，让老百姓的子女“有书读，读好书”，使青少年学生的身心得到健康发展。

四、深化体制机制改革，推进入学机会均等

受经济社会发展水平的影响，农村学校与城市学校、经济欠发达乡镇与发达乡镇学校、同一类型同一层次学校之间都存在差距，致使强校发展快、后劲足，弱校举步维艰。中小学薄弱学校的存在、优质教育资源的不足，导致中小学“择校热”，收费不规范现象的产生，严重影响了教育的整体质量和发展水平，无法体现教育的公平与公正性原则。

随着地区经济发展的不均衡，差距拉大；随着学校不均衡发展的加大，对于地理位置偏远的农村学校，生源问题越来越突出。农村家长受环境、自身素质的局限，为子女提供的多是物质条件，而忽略了学习上的必要帮扶、督促，更缺少精神上的呵护、关爱，对子女的教育过分依赖学校。这与城市家长无法比拟，且农村家庭教育这一薄弱环节是短时间内难以改变的。在这样的家庭环境影响下，农村孩子普遍缺乏自信的成长个性，性格比较内向，学习能力不强，学习习惯不太好，多数孩子知识面不宽。特别是现在许多家长外出打工，留下孩子给爷爷、奶奶或外公、外婆照管，隔代教育也给“留守儿童”带来了不少负面影响。

“就近入学”是国家为确保义务教育均衡发展确定的一项基本原则，但随着人们生活水平的不断提高，人们对子女的教育越来越重视，大中城市“择校”风愈吹愈烈，高烧不退。在校际差异如此之大的现实面前，有什么办法、制订什么政策来调控和规范家长择校的盲目冲动，成为现实而迫切的问题。家庭和社会的“择校”冲动，择苦了自己，择坏了风气，择丢了公平。 

 由于可以择校，农村地区学习优秀的被选拔走了；家里经济富裕的花钱走了；一流的到重点校，二、三流的到城区校。农村校教师面对的是淘汰下来的学生，这样的生源状况，对教师来说，是最大的不均衡。因为目前升学率还是评价成绩的最重要的标准。教师不怕辛苦，教师不怕付出，教师就是怕没有升学成绩。而没有优秀生源，又没有师资的优势，地理位置偏远，拿什么去竞争呢？我以为这是社会发展的一种进步，倒退是没有出路的。偏远地区的农村孩子，努力学习，凭自己的实力，到优质资源校学习，难道不应该吗？我们只能从改革体制、创新机制，才能在源头上解决问题。

在经济发达的区域，父母会拿出成万成万的钱让子女进一所满意的学校。例如，属于国有民办的温州市实验小学，报名的时候是挤破了门槛，父母还生怕孩子进不了，到处托人开后门，供不应求。又如很多人愿意花3～4万元进一所较好的中小学当择校生。甚至还有送出市、送出国念书的，那费用就是一笔非常可观的数目了。另外，我们要以全面实施新课程为契机，探索建立全面贯彻教育方针，面向全体学生、学生全面发展的评估和导向机制，积极改革和完善对学校领导、教师的评价工作，改革对中小学生的考核和评价方法。改革招生制度，依法治教，规范办学行为，引导和促进学校的教育教学工作步入制度化、规范化的轨道，以教育的公平为构建和谐社会作出积极的努力。 我认为招生考试政策是引导学生均衡入学的指挥棒。要取消小学、初中重点学校，取消初中升学考试，在小学和初中严格实行“划片招生，就近人学”政策。在进行宣传讨论的同时,教育局应会同有关部门对小学毕业生的户口、实际住址情况进行严格审核, 教育局出台文件，加强初中学生学籍的管理，要求“人在籍在”，明文规定在毕业学校就读满两年的学生方可享受切块指标，且初二、初三的学生原则上一律不得转学，确保较为薄弱学校的优质生源不“流失”。

在高中招生政策上，所在教育局每年需将一定比例的示范高中入学指标，按照每年初中的招生量平均分配到各初中，比例至少在40%以上，让一些地处边远的学校有更多学生能够升入示范高中，从根本上消除了家长的择校动机。示范高中按初中毕业“人头”分配的招生比例达到65%，加之硬件、教师相对均衡，高中招生严格实行“三限”政策(限分数、限人数、限钱数)，初中划块招生，高中一律按计划数、按分数高低录取，成为了没有择校的地方。

城乡教育差距已成为制约我国教育发展和实现教育现代化的瓶颈，存在这一现象的因素诸多，既有国家政策方面，也有区域内部实际情况，既有客观的也有主观的。城乡均衡发展，不是一簇而就的，它是一个螺旋上升的过程，经历均衡—不均衡—均衡的过程，是永无止境的，也是相对的，因此，如何促进城乡教育的均衡需要我们认真探讨和实践。要通过各方面的共同努力，解决制约教育均衡发展的观念、体制、政策等方面的问题，营造有利于教育均衡发展的环境；把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进教育均衡发展的根本任务，逐步建立规范化、科学化、制度化的教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，组织督学和有关专家定期对学校的教学质量进行督导检查，让每一个孩子，无论生活在繁华的都市，还是偏远的乡村，都能均等地享受到良好的教育。我呼吁：为了中华民族未来的发展，全社会都要支持教育的改革与发展，支持义务教育体制机制创新，促进城乡教育均衡发展，为落实我国教育优先发展战略献计出力!

感谢石教授耐心、细致地指导我撰写毕业论文，让我通过论文课题对我国城乡教育均衡发展问题进行了探究性学习，让我能主动的去关心国家的教育问题。

 

参 考 文 献

1、《中华人民共和国义务教育法》（1986） 

2、温家宝，在全国农村教育工作会议上的讲话

3、转型期中国重大教育政策案例研究课题组：《缩小差距——中国教育政策的重大命题》，人民教育出版社2005年版

4、江苏省教育厅近年来的各种专题调研报告：《江苏省经费投入情况的分析与对策》，《优化江苏教育体系结构专题研究报告》，《关于深化教育改革的政策建议》等。 

5、《促进基础教育城乡一体均衡发展的若千思考》》，《中国区域教育发展研究报告》，2003