统筹城乡社会保障制度的现实思考

一、中国社会保障思想的形成―――――――――――――――――――――――4

（一）社会保障思想的形成――――――――――――――――――――――――4

（二）农村与城市的形成―――――――――――――――――――――――――5

（三）中国现行社会保障制度―――――――――――――――――――――――5

二、中国城乡社会保障差异表现――――――――――――――――――――――6

（一）保障制度模式不同――――――――――――――――――――――――6

（二）覆盖面、保障水平范围、管理体制的不同――――――――――――――6

（三）经济贡献有异――――――――――――――――――――――――――6

（四）各项社会保障制度的具体差异―――――――――――――――――――6

1、养老保险――――――――――――――――――――― ―――――7

2、医疗保险――――――――――――――――――――― ―――――7

3、社会福利方面的差异―――――――――――――――― ―――――8

三、城乡社会保障所带来的问题探析―――――――――――――――――― ――8

（一）城乡收入差距进一步扩大，助长不公平思想蔓延―――――――――――8

（二）分配差异导致社会矛盾大面积暴发―――――――――――――――――9

（三）消费不足，内需拉动有限―――――――――――――――――――――9

（四）加重城乡歧视，城乡界线更加分明―――――――――――――――――9

四、导致当代中国城乡社会保障差异的原因――――――――――――― ――――9

（一）保障制度安排――――――――――――――――――――――――――10

（二）政策实施――――――――――――――――――――――――――――10

（三）严格的户籍制度―――――――――――――――――――――――――10

（四）中国经济社会发展的进程加剧城乡社会保障差异―――――――――――10

五、措施建议――――――――――――――――――――――――― ―――――10

（一）法律保障――――――――――――――――――――――――――――10

（二）扩大社保基金在国民收入转移支付中的比重―――――――――――――11

（三）提高认识，加快社会保障工作实施进度―――――――――――――――11

（四）在各项社会保险具体操作上――――――――――――――――――――11

内 容 摘 要

随着我国改革开放成果的显现，社会生产力得到提高，社会经济飞速发展，人们生活水平显著提高，对社会保障具有强烈要求。在由计划经济向市场经济转变过程中，城乡结构差异给城乡社会保障制度结构造成了很大的不同。本文将首先介绍城乡社会保障制度的概况及发展历程，由历史引出造成城乡社会保障差异的原因，如政治、文化、资源掌握程度的不同。接着论述城乡社会保障差异给社会进步所带来的负面影响，如扩大两极分化，影响社会的可持续发展。有必要进行一些制度改革，改变落后、不合时宜的政策。最后，展望我国社会保障的发展进程，提出一些中肯的建议，推动我国社会保障的进步。

关键词：社会保障、差异、农村、城市、改革

统筹城乡社会保障制度的现实思考

中国社会保障制度经过几千年的发展，在近代中国逐步完善，特别是在新中国成立之后得到长足的发展，对社会经济进步起到了积极作用。中国几年的进程中，城乡发展极不平衡，中国经济发展方式在一些方面又加剧这种趋势，社会保障制度在城乡之间也便具有较大的差异，这些差异带来极其严重的负面影响。进入21世纪后，公平深入人心，为社会的良性发展，更好的发挥社会保障的稳定作用，更好的化解“三农”难题，有必要对我国社会保障差异进行深入分析，改变不合时宜的政策，推动城乡协调发展。

一、中国社会保障制度的形成

（一）社会保障思想的形成。中国社会保障思想可追溯到远古，早在战国时期，儒家就在其著作中就提出过“大同、仁政、兼爱、富民”等社会保障思想如 “以保息六政养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”和“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”这些都带有较高的理想色彩，在现实生活中，在生产力极其低下的条件下很难得到普遍实施，多以道德上的救助为主，在秦以后漫长的封建社会里各个王朝都制定和实施了一些低层次可行的社会保障方面的政策和措施。如赈灾：在平时贮存大量粮食，发生严重灾害时用以救助，叫“发仓庚以震贫民”组织闲散劳动力从事必要的公共劳动，如修渠、筑路，并给以钱物解决生活困难，集中供养与分散安置流民、灾民等政策。还有少量关于残疾人、妇女、儿童及军人的福利救助措施。但这些措施都带有较强的主观性、区域性，导致社会各个阶层享受不公，并带有较强的封建社会等级性，而在广大民间则以低层次、低水平的民间互助为主，极不规范，不能得到长期有稳定的保障。在旧中国，随着民间资本主义的发展，孙中山建立的民国政府的推动，大批民间、资本主义、官商企业的建立，大量工人从事工厂生产，在企业不健全的制度下，残迫的剥削工人阶级，随着对外开放程度的提高，思想逐渐解放，大部分工人为争取自己的权利开始与资本家、剥削阶级斗争，通过罢工、武装斗争等形式，迫使企业主建立一些医疗救助、工伤保险、生育保险，对工人生活起着一定的社会保障作用。但这些保障制度极易变化不稳定，在动乱的战争年代难以全面有效实施，缺乏法律保障。截至1922年5月，中国共产党的中国劳动组合书记部在全国第一次劳动大会上拟定的《劳动立法原则》《劳动法大纲》规定了比较全面详细的社会保障概要，这些法则为中国以后的社会保障立法建立了雏形。

（三）中国现行社会保障制度。在新中国成立之初，百废待兴，为便于人口管理，实施严格的户籍管理制度，在农村实施比较广泛的土地改革，建立集体公社，集体为人民生活提供保障；在城市则建立社会主义公有制经济，国家为城镇居民提供保障。1978年以小岗村为突破口开始建立土地家庭承包经营为基础的统分双层结合的经营体制，集体经济在改革开放的浪潮中逐步解体，土地就成为农村居民最牢固的保障基础。城市随着对外开放的加大加深，国家以城市工业为突破口进行现代化建设，在社会财富较低的情况下从农村抽走大量建设资金，支援城市建设，城乡差异逐步扩大。21世纪初，随着生产力的提高，国内生产总值不断提高；科学发展观的提出更是强调注重统筹城乡协调发展，城市社会保障制度更加规范、更加完善、水平更高。农村社会保障范围逐渐扩大，保障内容更加丰富，城乡一体社会保障正逐步实现。截至目前，中国建立起了一系列具有中国社会主义特色的社会保障制度，本着“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，城市居民建立起了比较完善的养老保险制度，新型农村养老保险正在逐步推广，城乡普遍建立起了医疗保险。生育、失业、工伤等社会保险正在有条不紊的强制推广设施，各项老年、儿童、残疾人等社会福利制度正在逐步完善，广大人民群众都能享受到基本的社会福利。

二、中国城乡社会保障差异表现

（一）保障制度模式不同。中国城市在新中国成立之初经费主要由企业承担，以企业管理为主，国企改革以后、为减轻企业压力，逐步过渡到出资开始由政府、企业、个人三方共同承担，由国家专门部门负责管理。中国农村，在新中国成立之初，社会主义制度初步建立后，为体现社会主义制度的优越性和先进性，开始在农村实行集体保障，随着“大锅饭”弊端的不断显现，集体保障逐步解体，开始恢复自我保障为主，生产力的提高，中国农村便走向一条国家和家庭保障相结合的保障制度。

（二）覆盖面、保障水平范围、管理体制的不同。城市社会保障覆盖只要愿意参加社会保险的任何一个居民，包括养老、医疗、失业、工伤等社会保险，基本达到应保尽保的层次，保障水平与经济发展、物价水平挂钩，保障层次相对较高。而在中国农村，合作医疗已基本达到全覆盖，新型农村社会养老保险正逐步推广，年满60岁的老人都能按月领取55元的基础养老金，60岁以下的参保人员能按自身经济实力缴纳个人帐户。从目前来看，基础养老金偏低，覆盖范围有限，保障层次较低。管理体制差异主要体现在社会保险基金管理上的不同，城市主要通过人事与劳动和社会保障部统一管理，而农村则由各级政府的下属机构来管理。

（三）经济贡献有异。社会保障具有调节收入分配的功能，发挥二次分配的功能，通过转移支付提高低收入者的收入水平。社会保障还有重要的储蓄功能，有缓解通货膨胀的作用，稳定社会经济发展。社会保障的运行机制、覆盖率、管理体制都程度不同地影响企业的人工成本，进而影响劳动力的需求。城市较高的社会保障，国家财政转移支付比例较高，城市居民能从发达的社会保障中享受更多的资金用于投资消费。农村保障资金整体有限，水平较低，庞大的人口，较少的费用不能有效的拉动内需。

（四）各项社会保障制度的具体差异。城乡社会保障差异主要体现在各项社会保障制度安排，实施先后，水平基础之上，社会保障包括养老、医疗、失业、工伤等社会保险制度及各项社会福利，本节将主要说明城乡在养老、医疗、及各项社会福利政策的差异，来体现整体社会保障的差异。

1、养老保险，中国城市有宪法作保障，宪法第四十四条规定“国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关的工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会保障”从建国之初劳工保险，企业为职工建立比较完善的保险政策，到如今建立企业、个人、国家三方统筹的社会养老保险制度，城镇职工建立了比较完善的职工养老保险，可以说只要愿意参加保险都会老无所忧，城市养老福利院分布广泛，对无依无靠、无固定经济来源的老人实行集中供养。而在中国农村现在才逐步推行新型农村社会养老保险，该制度从2009年起，在10﹪县（市、区、旗）试行推广，2010年覆盖23﹪县（市、区、旗），力争在2020年实现全面覆盖，从目前甘孜藏族自治州试行来看，试行地区很难达到全面覆盖，国家补偿标准偏低是推行较难的主要原因，基础养老金55元很难在60岁以后生活有固定保障；五保户只在局部地区集中供养，加之思想观念、地区经济差异，大部分仍试行居家供养，农村养老院、敬老院目前只在经济较好的地区得到全面发发展，在广大落后地区养老机构更是匮乏。

2、医疗保险，城市医疗保险分为职工医疗保险和城市居民医疗保险，如成都《成都市城镇职工基本医疗保险办法》规定用人单位以全部职工工资总额为缴费基数，缴费率为7.5％，个人可按上一年度工资的80％为基数，费率为9.5％在一定的限度内可提高缴费，统筹支付标准，统筹支付标准按医院级别进行支付，床位费也按医院级别支付，统筹超支由财政解决。城镇居民按照《成都市城乡居民医疗保险暂行办法》，凡具有本市户籍，男年满60周岁、女年满50周岁或从业年龄内未与用人单位建立劳动关系的城镇居民，及年满18周岁的农村居民(不含现役军人)都可以参保。可以看出城镇医疗保险比较完善，在生病后有所保障，基本达到全面覆盖，能够享受较高层次的补偿金额。中国农村医疗保险至建国以来一至受到国家重视，但覆盖范围有限，特别是在文革时期更是作为社会保障的头等大事来抓，但没有形成强有力的制度安排，至2003年实施新型农村合作医疗保险制度以来，截至2010年已基本实现全面覆盖，从甘孜藏族自治州实施情况来看，医疗机构特别是广大农牧区基础设施落后，药品匮乏，从业人员素质参差不齐，宣传措施有限等原因，致使医疗保险中的个人支付额度有限，大型高级定点医疗机构路途遥远，没有很好的解决农牧民群众就医难，看病贵的难题。作为医疗保险的补充，医疗救助体系不健全，实施细则不明晰，手续繁多，去申请救助时容易出现相互推诿的现象。

 3、社会福利方面的差异，城乡社会保障差异除了在大的社会保险制度安排上的差异，更是显著的体现在各项社会福利上的不同，本节将在住房、儿童、残疾人、优抚安置等方面的差异来再现整个社会保障的差异。首先在住房保障上面，城市完善的廉租房、保障房能在一定程度上缓解城市住房困难户的住房难题，而在农村针对住房方面的福利基本是一片空白，只有在发生较大泥石流、山洪等重大自然灾害时进行的临时性建房补贴。在儿童福利方面，各个城市凭借雄厚的资金实力，修建了完善的儿童福利机构、儿童乐园及各种儿童优惠政策，而中国农村基本上还是靠天成人，靠天成材，以政府主持的对儿童的关怀较少，而较多的还是以社会慈善组织的关爱为主。在优抚安置方面，退伍义务兵原是农业户口的，对确实无住房或者严重缺房而自建和靠集体帮助又确有困难的，应当按照国家规定安排一定数量的建筑材料和经费帮助解决，在服役期间荣立二等功（含二等功，下同）以上的，应当安排工作；原是城镇户口的退伍义务兵，服役前没有参加工作的，国家统一分配工作，实行按系统分配任务、包干安置办法，各接收单位必须妥善安排。 

（三）消费不足，内需拉动有限。2009年城镇62186万人，农村有71288万人，社会保险资金共支出12302.6亿元，其中养老保险占8894.4亿元。①从中可以看出城镇养老保险占了绝大部分，庞大的中国农村人口享受的养老保险资金有限。与发达国家相比，中国社保支出12302.6 亿元，相比国民收入343464.7亿元，只约占整个国民收入的3.5％ ，与发达国家高福利型国家相比还有很大的差距。2009年中国消费121129.9亿元，其中农村消费仅28833.6亿元，尚有巨大的消费空间可供挖掘，对改变皮软的内需有相当大的作用。中国农村人口62186万人，每人转移支付1元，都能带动巨大的消费，其幅射带动就业、税收、二次创业的社会作用更不可估量，促进低收入者更多的就业机会，创造更多的社会财富。

（四）加重城乡歧视，城乡界线更加分明。随着社会保障基本分配不对称的加剧，城乡实施制度不同，城乡分割更加明显，城乡人员之间流动更加困难，为社会不公，城市歧视农村增加更多的不平等因素。

四、导致当代中国城乡社会保障差异的原因

（一）保障制度安排上，广大农村以土地为主，土地就是命根子，靠天吃饭，新中国成立之初成立的人民公社适应当时的国情，但随着市场经济优越性的不断体现，集体公社逐步解体，农村失去集体保障的可能，养儿防老，靠天吃饭是农民必须重新面对的现实。城市作为与世界联系的重要基础，作为改革开放的试点，为缩小与发达国家的差距，中国开始就在城市广泛的建立起了低水平的社会保障制度，随着经济的发展，逐步健全。

（二）政策实施上，城市凭借思想觉悟高，开放程度高、集中便于管理等优势得到社会保障的优先实施，中国的大部分政策都是从城市到农村，从发达地区到落后地区逐步试行推广，社会保障也没有摆脱这条老路。这样的政策施行办法虽有一定的合理性，但在社会保障等民生这块来看，尤其在国民素质不是较高的情况下，就有一点分配不公之嫌。

（三）严格的户籍制度。严格的户籍管理起初是为便于管理庞大的中国人口，随着实施范围的扩大，导致城乡人口流动困难，城市与农村界线分明，中国社会保障制度也从这两个层次上进行安排。市场经济促使全国各地资源在广范围内优化配置，中西部地区丰富的劳动力就在全国自由流动，城乡人口流动性加强，以城乡为区别的社会保障制度在人员自由流动的今天就不便以保障对象原始居住地为标准办理；原居住地也不便以原政策为其办理，这就造成两难的境地。

（四）中国经济社会发展的进程加剧城乡社会保障差异，新中国成立之初实行严格的计划经济，户籍管理制度，较少的社会资金被安排在社会保障方面，因农村有土地资源，更少的得到社会保障制度。改革开放以后，市场经济全面推广，社会财富显著增加，广大城市凭借开放的思想，优厚的人力资源得到先前发展，财政充实，有更多的资金来提高保障水平。中国农村因资源有限，农村集体经济发展缓慢，社会保障仅靠国家关怀，在国家财力有限的情况下较难得到全面的提高。

五、措施建议：

针对城乡社会保障差异的原因及严重的后果，本节将重点介绍如何避免城乡社会保障差异所带来的负面影响，从法律、政策、制度等方面提出化解城乡社会保障差异的措施。

（一）法律保障，把农村社会保障提升到法律层次，要在尽可能的情况下，把农村社会保障纳入宪法范围，实施城乡一致的社会保障制度，进一步完善《社会保险法》，明确细节，增强可操作性，仿照社会保障发达国家完善《劳动法》《社会保障法》做到有法可依，有规可循。成立社会保障执法监察大队，充实社保工作人员，严历惩处社会保障违法案件，成立劳动与社会保障专门法院，做到有法必依，违法必究。有必要针对各项社会保险制订《养老保险法》《失业保险法》等专门性法律，制订城乡社会保障的衔接规则，更新人口管理办法、思路，便于城乡人口在合理限度内自由流动。

（二）扩大社保基金在国民收入转移支付中的比重。扩大农村社会福利比重，雄厚的资金实力是扩大社会保障能力的先决条件，增加支出比重，只有充实社保基金，才能提高新型农村社会养老保险基础金、低保与农村五保供养水平，加大农村敬老、养老、机构建设，增强城市流浪救助站救济能力，扩大对社会保障自筹资金缴费困难户的补助水平，完善社会福利彩票发行办法，扩大发行范围，提高国家、省级社保统筹水平，向社会各界争取资金支持，增强社保资金支出的公平性。

（三）提高认识，加快社会保障工作实施进度。各级政府一定要充分认识社会保障是一种稳定器，助推器的作用，把社会保障工作摆在工作的重要日程上来，对新农保等有重大意义的社保政策，要加大宣传力度，扩大覆盖范围。加大社会保障制度实施办法、明确细节、便于操作，特别是加强对文化素质较低人员的宣传力度。采取强制措施对不便推广的失业、工伤等保险制度的强行推广，一些社保政策在经试点可行后要大面积，广范围进行推广，对一些必要社会福利政策可不经试点便进行全面推广。

（四）在各项社会保险具体操作上，养老保险统一城乡支付标准，农民居民根据物价水平提高基础养老金，提高国家补助标准，医疗保险上，把一些重大疾病如肿瘤纳入医保报销范围，简化报销程序手续，提高医疗救助水平，以县级医院为重点提高医院办院水平，方便广大农民及小城镇居民就医。生育保险上免费为农村妇女建立生育保险，增加住院分娩报销比重。工伤保险，简化工伤认证程序，提高工伤补偿水平，建立工伤人员工伤跟踪调查公示责任制度，失业保险，强制用工企业缴纳失业保险费，加大对一个单位工作5年以上人员的失业人员的补助，延长领取失业金期限，由国家和企业组办再就业培训，增强其再就业能力。社会福利上，尽量统一城乡社会福利经办机构，福利标准，特别是加大对农村基础福利设施建设，提高福利机构从业人员素质。养老机构与自愿者协会的建立长期合作机制。

中国社会保障随着中国几千年的发展，从一无所有到幼稚再到逐渐完善，尽管现行社会保障制度还有诸多不完善的地方，但可喜的是，中国政府已经认识到这些问题所带来的负面影响，正在从各方面进行完善。中国城乡社会保障差异由来已久，引起了不少的问题，经济发展，国民生产总值逐年增加，给解决城乡社会保障带来了可能，相信随着社会制度的完善，经济社会可待续发展，城乡社会保障也将逐步平等化。

参考文献

1、杨翠柳,《中国社会保障制度城乡差异及统筹改革思路》,浙江大学学报,2004(3)

2、王洪春,《我国城乡统筹发展模式探讨》,宁夏大学学报，2010(1)

3、薛兴利、历昌习、陈磊、申海羡、于建华，《城乡社会保障制度的差异分析与统筹对策》，农村观察，2006（3）

4、处波、王川　注释《周礼》，东南大学出版社2010

5、中共中央党史研究室著，《中国共产党历史(第1卷上下)修订版》，中国党史出版社2011

6、陈树文，《社会保障学》，大连理工大学出版社2002

7、郑功成，《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002