“顾客导向”与我国政府绩效评估

摘要

随着西方公共管理运动在世界的广泛开展，绩效评估和顾客导向作为改进我国政府管理的有力工具和手段备受关注。本文从西方主要发达国家绩效评估的发展历程中得出将“顾客导向”引进政府绩效评估是其发展趋势，通过界定顾客导向的理论渊源及其内涵，针对我国政府绩效评估中诸多不足，在与传统效率导向型政府绩效评估比较分析基础上，立足我国，提出顾客导向型政府绩效评估是弥补我国政府绩效评估不足的现实选择并提出其动力机制，最后提出构建我国“顾客导向”型绩效评估体系的几点思考。

[关键词]：顾客导向 政府绩效 评估 价值取向

目录

一、“顾客导向”型政府绩效评估的内涵………………………………………3

二、顾客导向——我国政府绩效评估的现实选择……………………………5

 （一）我国政府绩效评估的问题分析………………………………………5

 （二）“顾客导向”型政府绩效评估的动力机制……………………………7

三、构建“顾客导向”型政府绩效评估体系的思考……………………………10

 （一）分清顾客群及其需求结构………………………………………………10

 （二）完善“顾客导向”型政府绩效评估的指标建设………………………11

 （三）扩大顾客的参与度………………………………………………………11

 （四）完善顾客的身份保障机制………………………………………………11

 （五）健全顾客评估结果的反馈机制…………………………………………12

 （六）提高政府的责任意识与能力……………………………………………12

四、结束语

“顾客导向”与我国政府绩效评估

一、“顾客导向”型政府绩效评估的内涵

“顾客导向”原是指私部门根据顾客的需要组织生产、提供服务，以优质、高效的产品和服务赢得客户的一种企业经营战略。政府管理引入“顾客导向”后，其体现的精神也就是视政府的服务对象为“顾客”，以顾客价值为政策的重要基础，把顾客需要放在政府工作的首位，特里·L·库拨认为： 公共管理人员既要对他们组织的上级负责，贯彻上级的指示或相互之间业已达成一致的目标和任务，也要为他们的下属行为负责，同时要对民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻，更要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。因此“顾客导向”型政府绩效评估强调以顾客为中心，以顾客满意为政府绩效的终极标准，以提高公共产品和服务的质量为努力方向，主动接受顾客的申诉和服务质量的监督，积极观察、寻求、体验并实现顾客的要求和期望。因此，追求高质量和最大限度的顾客满意应当成为政府部门绩效评估的价值取向，从以上内涵的界定中，我们不难看出顾客导向的政府绩效评估具有以下特征：

1、回应性

回应性是指效益、效率和效能、公平的标准是否真实反映了特定群体的需要、偏好和价值观。政府存在的目的在于对顾客的需要给予充分的回应，当顾客需要服务时，组织需要提供便利、快捷而亲切的服务，并且全力配合顾客时间上的紧迫性。

2、责任性

新公共管理理论充分肯定了责任、公平等行政价值，重视对政府活动的产出或效果，政府提供的产品和服务应当满足顾客的需要，也必须守法，必须为自己的违法行为负责，唯有如此，才可能使政府在进行资源配置过程中有效防止专政，为顾客提供各种福利。

3、服务性

这一命题的基本要义是：①顾客的意愿要求是政府行政的出发点；②顾客既是管理对象，归根到底又是服务对象，是政府行政环绕运行的中心，是历史舞台的主角，而政府只不过是一个享有高度权威的公共行政服务组织；③政府行政的目的不是顾客提供价值，而是为他们追求价值、实现价值提供条件。因此，便利服务对象成了政府行政最高行为准则。

4、参与性

顾客导向要求政府绩效评估过程中，必须保持公众广泛的参与性原则。建立信息反馈机制，推行政府上网工程，重大决策采取听证制度，及时听取民众的意见，接受民众的监督，加强政府的透明度；缩短政府与公众之间的距离，使公众意志和利益能够及时体现在政府的公共行政中。

二、顾客导向——我国政府绩效评估的现实选择

绩效评估作为绩效管理的一项重要内容，起源于私人部门，并在私人部门中逐渐形成一个较完整的体系，从而也引入政府部门中，党的十六大明确提出，要建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，而其最终成果如何只能通过对政府的绩效评估之后才能测定，在这个总的指导方针下，各地方政府逐步重视并开展政府绩效评估活动，甚至有些地方让顾客参与对政府的评估，如福建省厦明区为改变机关作风，进一步加强政府效能建设，提高为人民服务的质量，该区人民政府成立了“公共部门绩效评估项目小组”；再如贵州省黔东南州国税系统绩效评估成功经验表明：政府绩效评估在我国正如火如荼开展，温家宝总理2004年3月5日在第十届二次会议上的政府工作报告中指出，弘扬求真务实的精神，树立科学发展观和正确的绩效观，构建和谐社会，从而为科学评估政府绩效敲响了战鼓。

 （一）我国政府绩效评估的问题分析

我国政府绩效评估已有所建树，但仍处于初级阶段，尽管我国政府绩效评估在全国各地开展，有所建树，但仍存在着诸多问题：

1、目标导向异位

十四大起我国便确定了建立社会主义市场经济体制的目标，从而在我国各项工作中也就确立了以市场为导向的地位， “建立市场化的政府，则必然要求建立市场化的行政评估机制”，然而人们在看到市场经济带来效率同时，没看到顾客一方的利益和诉求，从而出现了所说的目标异位。政府产出之一就是为其顾客提供服务，只有当这种服务满足顾客的需求进而为顾客接受时，才算是有绩效。可是千百年来，我国历史上出现的诸子百家就曾为政府如何治理有各种理论，如儒家的“礼”，法家的“法”，道家的“道”，各家学说虽具体内容不同，但其最深层次结构的内容却是一致的，即封建的专制主义，“在如此深厚的专制主义政治文化的基础上，我们自觉不自觉把管理视为管制”，以管理者为中心，严格控制全社会及公民的言行举止，从而导致了政府在绩效评估上的“政府本位”，对上不对下负责，一味追求着GDP数字的增长，为个人政绩牺牲顾客的利益。

2、绩效评估体系不完善

从各地政府绩效评估进展情况来看，我国绩效评估体系仍十分落后。首先，重定性指标，轻定量指标，多数政府主要设立一些定性方面的指标，鲜有严格要求从量上来确立的指标，而定性指标往往难于准确测定政府绩效；其次，缺乏健全的评估主体，现阶段我国政府绩效评估多以官方、以上级评估为主，比较单一，缺乏顾客的参与，同时主体的构成参差不齐，具有随意性，往往全凭领导人的重视程度，使得评估过程带有很强的主观色彩，最终使评估结果缺乏科学性和客观性，起不到预期的效果；再次，缺乏合理的评估制度，目前许多发达国家将本国的政府绩效评估作为一种制度固定下来，同时加以法律保障，如美国的《绩效评估与结果法案》，而我国仅仅是将评估以大评比、大检查的方式以应付突发的问题，走过场，评估尚未形成制度，随意性大，程序、内容及方法都不规范，而且许多评估仅凭经验、印象、感情，缺乏准确可靠的数据保证和科学的分析测评。

3、顾客参与政府绩效评估机制不健全 

绩效评估最主要的目标是为了改善政府绩效，沟通政府与顾客的需求，从而更好的为顾客提供公共产品和服务，顾客作为政府服务最直接、最真切的感受者，因而对政府的绩效更有监督权和评议权，应将顾客为导向落实到实处，将顾客满意作为决定政府工作好坏的终极标准。然而“有些地方政府大张旗鼓、兴师动众开展过多的名目繁多的政府绩效评估活动，大都暴露出‘三多三少’的弊端：一是形式主义多，实实在在少；二是虎头蛇尾多，善始善终少；三是空头支票多，真正兑现少。”这样的评估不仅未达到改善政府绩效的目的,反而使顾客对政府评估的热情下降,引起了政府的信任危机，最后只得选择“用脚投票”的策略。

坚持以“顾客导向”为取向的政府行政绩效，首先就必须明确政府行政的具体服务对象，即政府的顾客到底是谁的问题。对于政府而言，其顾客分为内部顾客和外部顾客，内部顾客主要是指政府内部公务员，而外部顾客则指政府所提供的公共产品和服务的对象的群体，本文在此仅讨论外部顾客群体。戴维·奥斯本指出“大多数美国政府都是顾客盲”。我国行政领域并不罕见的“对上负责不对下负责”，“围着上级转，围着领导转”现象，也表明我们的许多政府机关及其工作人员并不明了自己的具体服务对象。一个行政机关如果连自己的服务对象是谁都不清楚，又怎能是顾客导向呢？

其次，要弄清顾客的需求结构。这是设计标示服务对象受益状态示标体系的逻辑前提。因此，政府所提供的公共产品和服务要使顾客满意，就应当先了解顾客的需求结构，并加以分析、综合、归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体示标体系。目前政府绩效评估中之所以存在指标完成情况良好，而顾客满意度低等的悖反现象，主要是因为评价指标如国内生产总值、经济增长速度、人均纯收入、招商引资数等，与顾客的需求结构不相切合，关系疏远，对此顾客难以满意，则该政府就不能称为有效的政府。

 （二）完善“顾客导向”型政府绩效评估的指标建设

建立一套行之有效的评估指标体系是正确评估政府绩效的前提。“顾客导向”的政府绩效评估指标体系的设计要以科学发展观为指导，符合正确政绩观的要求。一要体现系统性，要符合“三个文明建设”和“五个统筹”的要求，全面反映经济、社会和人的发展状况；二要体现公共性，评估指标必须针对公共领域，具有公共价值观的内涵，是公正、公平和正义这些公共 价值观的具体体现；三要体现科学性，评估指标能定量的定量，难于定量的，可进行定 性分析比较，最大限度地减少主观随意性；四要体现可操作性，评估指标的设置，要突出重点，便于操作，不要过于繁琐。因此，在绩效评估体系的建设过程中，应强调顾客服务，各种指标设定要实事求是地根据当地条件和人民的要求来确立，以确实提高顾客满意度。

 （三）扩大顾客的参与度

改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与，顾客的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。政府绩效就应以顾客为中心，以顾客的需要为导向，树立顾客取向的绩效观。顾客参与意味着顾客可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责，形成“鱼缸效应”。同时，顾客参与意味着由顾客选择、界定应评估的对象，在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对顾客负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合顾客的需要，符合社会发展的需要。

 （四）完善顾客的身份保障机制

在顾客参与政府绩效评估的过程中，顾客的身份保障问题确是一个难题，在我国当前法治不够健全，监督制度不够完善的体制下，顾客参与到政府活动中，必然会遭到有关方面的阻碍，因此从法治的角度来确保顾客的身份主要从立法、执法和司法三方面来进行。立法上要确认顾客对政府进行评估的身份，通过法律的形式使顾客能够无所顾忌的参与评估，赋予顾客的申诉上诉制度；执法上要严防官方对顾客的打击报复，设立顾客投诉的机制，如举报电话等方式；司法上要确保诉讼中顾客与政府的平等地位，顾客本身处于劣势，因此“顾客优位”应是我国司法的重要原则，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究中对于顾客的保障。

 （五）健全顾客评估结果的反馈机制

“顾客导向”扭转了政府管理过程中的自我中心主义，但是对于顾客来说，他们关心的最重要的问题是自己的评估能否被政府所采纳并加以改正，因此，必须疏通顾客评估结果的反馈机制。在我国，主要包括电子政府的进一步完善与现行我国比较具有特色的人民信访制度。

首先，发展电子政务作为改善政府绩效的新载体。电子政府是现代政府有效行使职能的强有力工具，其开放性加强了政府行政的透明度和民主化程度，也为顾客提供了对政府绩效更能够有效的监督、检查的新载体。发展电子政务不仅要从技术上的提升，更要改变观念，因此，政府在大力发展电子政府的同时，更要注重自身观念的更新，站在顾客的角度思考问题。

其次，健全信访制度。信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，因此完善信访制度成为顾客申诉上诉的重要途径之一。明确制定这套机制的目的，是为了广泛听取民意，要明确责任，强化信访工作管理过程中各环节的协调配合以及监督工作。信访部门在听取来访者的意见、建议、控诉等的时候，一定要如实将这些问题反馈给需要负责的职能部门，职能部门就要将这些问题及时的解决，还要加强上级信访部门对下级信访部门的监督、同级信访部门的监督、下级对上级信访部门的监督，以实现监督的有效性保证信访管理机制的正常和高效运行。 

 （六）提高政府的责任意识与能力

“绩效评估的兴起很大程度上应归功于对公共部门责任的追求”政府作为公共权力代理人，其有效作为的领域是公共领域为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任，因此，“顾客导向”型政府绩效评估的责任要求政府必须回应社会和民众的基本需求并积极采取行动加以满足，必须积极履行其社会义务和责任，不仅承担道义上、政治上、法律上的责任，同时必须接受来自内部和外部的监督和控制以监控政府责任的实现，既要提高公务员自身的素质和责任感，落实岗位责任制，从制度上保证政府的责任。同时，更要从体制方面找原因，合理划分职责权限，寻找更加合理的体制设计。