行政职能转变与服务型政府建设---达州服务型政府建设的问题与对策

一、服务型政府内涵的多视角解析

1.从本质上看服务型政府的内涵

2.从宗旨上看服务型政府的内涵

3.从职能上看服务型政府的内涵

4.从特征上看服务型政府的内涵

二、达州建设公共服务型政府的主要成绩和存在问题

1、强化服务意识，更新行政理念

2、改革审批制度，转变政府职能

3、完善投资体制，改善投资环境

4、狠抓自身建设，引领服务升级

5、社会保障体系不断完善,保持了安定团结的局面

三、对达州市建设和完善服务型政府的对策思考

1、强化社会管理和公共服务职能

2、引导和推进社区建设，完善基层服务

3、培育扶持和管理社会中介机构

4、建立协调各种社会矛盾的机制

5、增强公共危机意识，完善应急管理机制，有效应对各种风险

内 容 摘 要

摘要：服务型政府有着深刻和丰富的内涵，从本质看它是民主和责任的政府，从宗旨看，它是为人民服务为的政府，从职能看，它是维护社会稳定秩序的政府，从特征看，它是合理分权的政府。达州市在建设服务型政府的过程中，取得了显著成效，但也存在一些显性和隐性的问题，针对这些问题，达州市建设和完善服务型政府应重点强化社会管理和公共服务职能、完善基层服务、培育扶持和管理社会中介机构、建立协调各种社会矛盾的机制、完善应急管理机制。

关键字：达州 服务型政府 问题 对策

党的十六大明确提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。 2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，为新时期政府职能的转变提出了新的要求和新的理念。[1] 党的十七大报告明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”的总要求。无论是从解决社会发展中的问题以及推进政府自身改革和建设的现实需要来看，还是从政府职能回归、构建和谐社会、贯彻党的宗旨、创造良好发展环境的发展需要来讲，建设服务型政府的必要性和紧迫性是不言而喻的。几年来,四川达州地区就如何改善政府公共服务做了大量工作,也取得了显著成绩。但是,与党中央的要求还有一定差距,与社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求还有一些不相适应的因素,与人民群众对政府工作的期望还有一定的距离。这就需要我们进一步加强宏观指导,明确政府职能,规范政府行为,改善政府公共服务体系,以促进全市经济社会既快又好地发展。本文拟从服务性政府的内涵着手，分析达州服务型政府建设的现状和问题，寻求解决这些问题的对策。

达州服务型政府建设的问题与对策

一、服务型政府内涵的多视角解析

“服务型政府”不是国际上通行的概念，在英文中，没有服务型政府的词语，一般是讲“公共服务”（public service）。“服务型政府”是我国政府依据国情和行政变化的实际能动创造的新概念，我们可以从本质、宗旨、职能、特征等方面来解析其丰富和深刻的内涵。

1.从本质上看服务型政府的内涵

服务型政府是一个民主和责任的政府，是一个法治和有效的政府，是一个为全社会提供公共产品和服务的政府，是一个实现了合理分权的政府，是一个廉洁的政府。［2］作为一个服务型政府，首要的就是要实现社会平等、政治民主，促进社会公平和正义。

2.从宗旨上看服务型政府的内涵

服务型政府，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，以为人民服务为宗旨，以公正执法为标志，通过法定程序，按照公民意志组建起来并承担相应责任的政府。简言之，是为人民服务，为社会公众服务的政府。只有这样，广大人民群众才能安居乐业，我们的社会才能平安和谐。

3.从职能上看服务型政府的内涵

中国改革发展研究院（海南）迟福林，则从政府在经济、政治和社会不同层面所担负的职能来描述服务型政府。认为“公共服务型政府”，从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。[3]

4.从特征上看服务型政府的内涵

合理分权是现代政府的一个重要特征，是提高政府工作效率的一个重要手段。在我国目前的发展阶段，合理分权是我们建立服务型政府所遇到的一个最复杂的结构性难题，解决得不好，就可能制约我国经济社会的发展，造成社会失序和国家混乱，服务型政府要求其一切管理活动都必须以公众利益、公众需求为出发点；权力分散的机构比集权的机构更有效率；那些直接为公众服务的人位届其次，管理部门则为那些为公众服务的人们服务。因此，政府部门必须，政府机关要根据环境与公众需求的变化迅速作出反应，同时，也能实行适度分权充分调动行政人员办事的积极性与创新精神。

二、达州建设公共服务型政府的主要成绩和存在问题

党的十六大以来,达州在转变政府职能、建设服务型政府方面,采取了一系列重大措施，也取得了显著成效。

(一)强化服务意识，更新行政理念。随着达州经济社会的不断发展，尤其是面对川东北天然气项目提供的发展机遇，达州市委、市政府审时度势，高瞻远瞩，立足实现，抓住机遇，转变了执政理念和执政方式，政府从计划经济时期的“管钱、管物、管人”逐步转向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,不断强化为企业服务、为建设社会主义新农村服务、为人民服务的意识。

(二)改革审批制度，转变政府职能。近年来，达州市委、市政府高度重视政务服务工作，提出要把建好政务服务中心作为建设规范化服务型政府的重大举措和政府管理创新的一件大事抓紧抓好，全市政务服务工作呈现出前所未有的良好发展态势。按照“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式，实现了市、县两级政务服务中心建成率、市级部门入驻率、项目公示率、审批事项按时办结率、对各县市区和市级入驻部门的督查面5个100%，赢得广大办事群众的称赞和好评。经过各种改革措施，大幅度减少了行政性审批项目，规范了审批程序，强化了服务意识，实现了政府从“审批式管理”转向“服务式管理”的转变，带动了全区公共服务型政府建设，成效显著。2007年，市政务服务中心累计受理各类行政许可、行政审批及其他公共服务事项215413件，办结204986件，按期办结率为100%,现场办结147798件，即办率为72.1%。其中:市政务服务中心大厅受理53761件，办结51581件，现场办结24224件，即办率为47.0%，实现财政预算外收入1.27亿元；公安交通管理分中心受理161652件，办结153405件，现场办结123574件，即办率为80.6%。[4]

(三)完善投资体制，改善投资环境。针对达州自然环境艰苦、经济发展滞后的实际情况，市委、市政府高度重视投资体制改革和投资环境改善工作，出台了《达州市人民政府关于对重大投资项目审批实行绿色通道服务的通知》(达市府发( 2007 ) 36号)，由市政务服务中心牵头，按并联审批程序，实行“集中会审、资料共享、同步审批、限时办理、一次办结、统一送达”。为方便投资者，市政务服务中心还无偿提供重大投资项目代理服务、预约服务、上门服务。全市上下经过多年的共同努力,目前体制环境日臻完善，政策环境进一步优化，法治环境进一步健全，社会环境进一步好转，服务水平明显提高，投资者和外来资本日益增多。

(四)狠抓自身建设，引领服务升级。 一是加强组织建设。健全了中心党组、工青妇等组织，完善了中心组学习、党组会议、主任办公会等一系列制度，中心凝聚力和战斗力进一步增强。二是加强制度建设。坚持以人为本，用制度管人，实行规范化、精细化管理。加强对窗口工作人员的业务技能、行为规范、服务标准等方面的培训，严格执行上下班指纹考勤，建立健全了一系列规章制度，全面引入办事群众满意度测评机制，坚持每周通报，逗硬实行绩效考核，确保中心规范运行。三是强化活动开展。2008年，有计划地开展十七大精神学习活动和业务技能培训，先后开展了“学习党的知识，喜迎党的生日”知识竞赛和庆国庆“满意在中心服务更有情”演讲比赛；三次为特困残疾人和灾区群众捐款捐物；积极开展关爱慰问活动，让过生日、生病的窗口工作人员感受到家一般的温暖，促进了“和谐中心”建设。四是强化理论支撑。达州市于2007年11月13日在全省率先成立了高规格的政务服务学会，通过理论研究和各种学术活动的开展，不断推进政务服务理论创新、制度创新和文化创新。

 (五)社会保障体系不断完善,保持了安定团结的局面。四川达州地区的保障覆盖面窄，广大农村、社会弱势群体和城市困难群体的社保体系还相当薄弱。为此，政府积极发挥其服务职能，加快建立农民、城市弱势群体的社会保障制度。全市“两个确保”全面实施，城市“低保”应保尽保，养老金社会发放率达100%，建立了社会统筹与个人帐户相结合的城镇基本医疗保险制度，积极的就业政策和劳动保障服务体系不断完善,全市参加失业保险不断增加，基本保障了失业人员的最低生活水平。此外，劳动收入分配制度不断完善，收入差距不断缩小，社会安全工作不断加强。

经过多年的努力工作，达州市政府公共服务体系建设取得了显著成绩,但也存在一些问题。主要有:

（一）政府工作透明度有待提高

中共十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”中，提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。保障人民的知情权，基本要求就是提高政府行政的透明度。财政透明，既是政府行政透明的一个重要组成部分，也是改善政府行政治理效能的一个有效手段，更是建设服务型政府的基础所在。从达州市政府近年工作情况看，群众的知情权没有获得足够的实现，群众对政府工作过程不了解、不配合，甚至出现不满意情绪，影响社会和谐，政府工作执行过程和运行结果透明度还有待提高。

（二）服务职能尚待加强

全国人大代表、上海市政府参事金长荣说，“服务型政府不能只是一个口号，而要在强化服务职能上下功夫，把为人民服务的宗旨制度化。”尽管达州市委、市政府在推进依法行政、建设服务型政府方面取得明显进展。但是有法不依、执法不严、违法不究的问题还没有完全解决，有令不行、有禁不止等现象还不同程度存在，特别是个别地方损害群众利益的问题时有发生，这些都严重阻碍了服务型政府的建设。 

（三）政府工作重形式不重实质

达州市在整个服务型政府建设过程中，更多的是把服务型政府所要求的外在工程如“行政服务大厅”、“政务超市”、“一站式服务” 等建设作为重点，各种相关制度公布出来就算结束，而服务型政府的本质“为人民服务”并没有实实在在地贯彻下去。政府没有将管理和责任挂钩，反而将管理和利益相连，忽视互动，只强调政府单一主体，忽视建设主体多元化。服务型政府建设过程是与公民、各种社会组织互动的过程，随着它的不断完善，就越发强调民众的主体地位，而不是相反。不形成互动与共建局面，其建设是不会完善的。

（四）政府职能有待进一步转变，越位、错位、缺位、不到位的现象还比较严重。主要表现为：一是各级政府的职能配置几乎一样，上级政府有的下级政府也有，上下职能一般粗，形成各层级政府之间的职能交叉，机构重叠。二是责任分工不明确，一个企业多头管理、重叠管理现象十分严重，一些需要由不同层级政府共同管理的事务，缺乏明确的分工界定，责任边界模糊，一件事情往往上下都负责又都不负责，有利益争，有责任推，出了问题说不清是谁的责任。三是上下级政府履行职能错位，有的应当乡政府处理的事务，却由上级政府承担，有的是高层政府的职能，却由低层政府承担，导致不同层级政府的功能作用得不到充分发挥，削弱了企业作为市场的主体作用，影响了政府的公众形象。

三、对达州市建设和完善服务型政府的对策思考

政府在构建和谐社会的过程中是最重要的行为主体，是协调者、规制者和宏观调控者，建设服务型政府要全面落实科学发展观，以人为本，充分体现和谐社会的本质要求。结合实际情况，达州市建设和完善服务型政府应重点从以下几方面入手：

(一）强化社会管理和公共服务职能

社会管理和公共服务职能是政府职能的核心，建立服务型政府将有助于从新的视角，把政府职能转变引向深入。在社会主义市场经济条件下，政府更应该从民众的利益和需要出发，树立公仆意识和服务意识，实现政府职能模式从管制行政向服务行政、由传统的“行政”向“管理”、“治理” 的转变。

1．优化公共资源配置。政府以发展社会事业和解决民生问题为重点，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜。加大农村公共服务建设的投入力度，加强农村基础设施建设，加快农业科技进步，增加农民收入；加强公共卫生体系建设，改善公共卫生服务和基本医疗服务，建立覆盖全社会劳动者的基本医疗保险制度；加强科技和教育的投入，推动技术创新和技术成果的转化与应用，把更多公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务的领域。

2．创新公共服务体制。完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系和社会福利制度；建立覆盖城乡的最低生活保障制度，切实解决进城务工人员社会保障、子女教育、住房与社会服务等问题。深化行政审批制度改革，削减市场准人的前置审批，为平等竞争创造条件；建立行之有效的行政审批责任制和监督机制。改进公共服务方式，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质的服务。

3．推进公共服务信息化。加快电子政务建设，及时发布公共信息，通过信息反馈，实现社会和政府的双向交流；推行政务公开，公开政府部门的各项活动，提高政府透明度；推动政府上网工程，改变政府运作方式，提高为社会服务的效率，改善政府形象，促进行政管理民主化建设。

(二)引导和推进社区建设，完善基层服务

推进和谐社会保障体系的建立和构建和谐社会保障体系，共同分享改革成果，是社会主义和谐社会的重要目的。政府应加快农民、城市弱势群体的社会保障制度的建立，保障低收人群体维持基本的生活和社会的安定与发展。以社区组织和基层组织为依托的福利服务将成为未来社会保障体系的主力，政府要充分发挥其主导作用，给予相应的政策支持、引导和监督。

1．引导和推进社区建设。全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，充分发挥其明显的区位和地缘优势，以及社区成员之间潜在的相互支援的能力和亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络，为社区成员提供多形式、全方位的服务。

2．完善基层服务。要完善居(村)民自治，支持居(村)民委员会制度，使其协助政府做好公共服务和社会管理工作，发挥社区民间组织，物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接，政府依法行政和居民依法自治良性互动。

3．加强对流动人口的服务和管理。政府引导开展社区群众性自助和互助服务，发展社区服务业，促进流动人口同当地居民和睦相处，对推进我国社会保障制度的社会化起着重要的社会依托作用。

（三）培育扶持和管理社会中介机构

在构建社会主义和谐社会的今天，经济体制改革和政治体制改革使政府职能出现重大的转变，从而在经济领域和社会领域留下了一些管理和服务的“真空”，这种真空相对产生了对社会中介组织的强烈需求。

1．培育发展和管理监督并重。政府要完善培育扶持和依法管理社会中介组织的政策，充分发挥为各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，有学者认为， “改变组建方式、整顿与脱钩、职能法定化”，是政府继续培育社会中介组织的三条途径。

2．鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、福利等领域兴办民办非企业单位。政府应发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励会计事务所、律师事务所、审计事务所、资产资信评估机构、公正和仲裁机构、人才交流中心、职业介绍所等各类社会中介组织，使其承担以前许多由政府承担的信息交流，引导协调、监督检查等社会服务工作。

3．引导各种协会、学会、商会等社会团体加强自身建设，为经济和社会发展服务。社会上各种行业协会、商会等各类社会中介组织，起到了沟通政府与企业、政府与社会的中介作用。这既可以避免政府对经济社会的过多干预，又可弥补市场机制的不足。

(四)建立协调各种社会矛盾的机制

政府应当深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析矛盾和问题产生的内在原因，建立适应社会结构和利益格局发展变化的矛盾协调机制，化解矛盾，增加和谐因素，不断促进社会和谐。

1．强化利益协调机制。构建实现社会公平的和谐社会，主要是发挥政府在调整利益关系中的主导作用，促进社会的公平与正义，统筹兼顾各方面群众的利益。当前迫切需要发挥政府作为各种利益群体中介人和协调人的作用，通过立法和行政等方式，健全和完善收入分配制度，解决城乡收入差距拉大的问题，有效整合各种社会关系，促进各种社会力量良性互动，争取适度差异基础上的社会和谐。

2．完善诉求表达机制。政府要丰富和扩大各种形式的民主，畅通利益表达的渠道，使各阶层、各群体的利益要求都能以理性合法的形式及时表达，推行领导干部接待群众制度，健全信访工作责任制，建立信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

3．加强矛盾调处机制。我国经济社会发展中仍然存在着许多深层次矛盾和突出问题，政府要健全社会舆情汇集和分析机制，通过广泛的协商、探讨、辩论使问题的症结趋于明朗，然后以公正的态度及合作的精神，找出关系的平衡点，运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层，维护社会安定。

4．完善权益保障机制。政府以维护人民群众切身权益为出发点，制定和完善各种权益保障制度，坚决纠正损害群众利益的行为。对于人民群众上学难、上学贵、看病难、看病贵、住房难、住房贵等问题，政府要从宏观上制定相应的法规政策，坚持依法办事、按政策办事，切实维护群众利益和社会稳定。

(五)增强公共危机意识，完善应急管理机制，有效应对各种风险

社会的安宁与稳定是构建和谐社会的前提和基础。政府积极应对公共危机，增强成功避免和驾驭各种风险和危机的能力，是政府职能转变的一个重要方面。面对社会生活中各种危机和突发事件，政府有责任、有义务、有能力控制局面，转危为安，最大可能地保护公众的安全，维护社会的安定。

1．增强政府部门的危机意识，构建运转高效的应急管理机制。危机意识是危机预警和防控的基础。建立有效的信息传输和处理系统，健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制是有效应对各种风险的保障.政府要形成统一指挥、反映灵敏、协调有序、运转高效的应急管理体制，才能有效应对公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。

2．加强应急管理宣传教育，提高公众的参与自救能力。充分发挥广大民众在应对危机中的主动作用，这就要求政府部门对民众进行经常性的培训，进行灾害预防、灾害发生后的自救、互救等基本知识与基本技能的教育.在危机事件发生时，能够实现社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。

3．加强信息流通，建立统一高效的应急信息平台。政府是信息沟通和管理的指挥者。政府部门及时发布准确信息，作出明确的说明和解释，将会有利于危机事件向好的方面转化。因此，建立与公众沟通的信息平台就显得非常重要，政府积极引导舆论，克服民众恐惧心理，减少不安定因素，形成政府与社会的良性互动，会极大地提升政府的形象与威望，增加公众对政府的信任感。

参考文献

[1]胡锦涛．中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[A]．构建社会主义和谐社会的伟大纲领[C]．北京：人民出版社，2006：10．

[2] 竹立家.服务型政府的核心特征［N］.学习时报，246（4）.

[3] 刘文俭. 服务型政府建设论纲[J]. 行政论坛，2008年第5期：29-32

[4]达州市发展和改革委员会：达州市政务服务改革成效明显[J]，四川改革，2008年第4期：40—43.

[5]陈振明．政府再造一一西方“新公共管理运动” 评述[M]． 北京：中国人民大学出版社，2003年。

[6] [美]戴维·奥斯本；彼德·普拉斯特里克，摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M]，中国人民大学出版社，2002年。