中国行政监察领导体制存在问题浅析及改革对策(二)

    （二） 监察系统对同级人民政府各职能部门的监督乏力可陈。

    监察系统依附于党的纪检机关，人事任免上由同级人民政府负责，业务上归上级监察机关领导，从而导致法律地位不高。前面提到制度的重要性，并不否定人的自律、自觉作用。在制度与人的自律之间，我们更应注重制度，要用制度来约束公共权力的正确行使，但制度仍须由人来执行。应该说，目前从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定“七条”、“八条”“九条”等等，可这些具体内容怎样落实及如何监督呢？就得靠监察部门来专职行使，可实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有，而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及“财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理、物资采访、工程招标”等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发、贯彻难抓；批示一转；落实难管”的两难境地。所以说监察机关对同级人民政府各职能部门的监督乏力可陈。

    （三） 监察系统不独立，故其行政监察行为主动性不够，事前监督几成空话。

    如前所述，县级以上地方各级行政监察机关依附于党的纪检机关，要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。监察业务上要以上级监察机关领导为主，但何为“为主”？本身是很含糊的界定。相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更为现实更为直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，为了“保选票、保位置、保荣誉、保奖金”，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作上情下达，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处；对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违，托词抗命，有的甚至对监察机关和工作人员施以种种压力，还有的甚至进行反调查。正因为监察系统地位不独立，一切行为均听命于本级人民政府，故行政主动性不够，现在大部分的腐败案件被查处，均是存在这样一个程式：群众举报——领导指示——展开调查——情况属实——总结教训。监察机关的作用类同于检察院，-事前监督成了一句空话。

    二、 现行行政监察领导体制存在问题成因分析

    （一） 三重领导下的行政监察机关依附性太强

    什么是行政监察领导体制？是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的

    纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七条规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这一规定说明：第一，我国行政监察机关设置于行政系统内部；第二，我国行政监察机关实行双重领导体制，以此相适应，在人事任免上，“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。”（第十一条）确定这样的领导体制与人事任免方式，其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督，另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制，从干部任免上保护监察人员的合法权益，防止监察机关领导因坚持原则而被任意撤换的现象发生。实际上还有党的纪检机关领导。现在的行政监察机关与党的纪检机关合署办公。县级以上行政监察领导正职一般都担任党的纪检机关副职，所以，现行的行政监察机关实际上实行的是三重领导体制。这三重领导体制下行政监察机关举步维艰，哪一头都不敢得罪。党领导一切，同级人民政府掌握监察机关人员编制、经费划拨更是使行政监察机关惟命是从。上级监察机关是领导，这三头以哪一头为主呢？政出多门，使得行政监察机关无所适从，只得放马后炮。对于事前监督没有实际行动，造成的结果是，人家只知纪检，不知监察。

    （二） 横向监察体制下，监察活动受干扰太多

     应该看到，目前我国正处于市场经济阶段人处于现实社会之中，国家工作人员同样生活在纷繁复杂的社会环境中，难免受到各种社会关系的非正常影响，如果缺乏有力的监督约束，就不可避免地把种种非正常社会关系带入权力关系中，导致公共权力的非公共运作。我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大的投入；另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”。根本原因即在于这种横向体制下，监察机关与监察对象为同级组织。我国各级行政监察机关仅是同级政府下属的一个常设机构，其法律地位与其它职能部门平列，很容易受到各种“横向”干扰，不能放开手脚依法开展监察工作，在一定情况下甚至出现监察主客体地位的倒置问题，这种状况使得监察机构对同级政府各职能部门主要负责人，难以行使监督权，而对人民代表大会系统的权力机关及其工作人员也无权监察。值得提醒的是，在我国目前的现状，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“清水衙门”，处处有求于人，监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系，从而使得监察权得不到有效的行使。

    三、 改革和完善我国行政监察领导体制的政策建议 

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