谈公务员绩效考核制度

一、我国公务员绩效考核基本内容和意义

二、我国公务员绩效考核存在的问题

三、影响我国公务员绩效考核制度发挥作用的原因

四、完善我国公务员绩效考核制度的对策分析

内 容 摘 要

公务员绩效考核制度是公务员制度的重要组成部分，是培养、发现和选拔优秀管理人才的重要途径。目前，随着我国公务员考核工作的深入开展，考核制度出现了一些局限性，甚至存在着明显的弊端。因此，深化公务员绩效考核改革，发挥考核的激励约束作用，营造和开创公务员“人才辈出、人尽其才”的新局面具有非常紧迫的现实意义。本文拟从我国公务员考核制度的现状分析入手，从考核目标、考核内容、考核主体、考核方法、考核程序等方面展开探讨，并充分运用人力资源管理中有关绩效考核的理论成果，对完善我国公务员考核制度提出思路和对策。

谈公务员绩效考核制度

　一、我国公务员绩效考核基本内容和意义

公务员作为国家公共行政和社会公共管理的载体和实施者，其积极性的发挥直接影响着政府组织实施行政管理和提供社会服务这一基本行政职能的实现，以及各级政府各项既定方针和政策实施的效果。而绩效考核是公共部门人力资源管理活动中的重要环节，也是其他人力资源管理活动的基础，影响着人力资源管理的整休效果。通过绩效考核，公务员不仅能够获知他人对自己工作表现的评价，而且能够清晰地了解自己的能力和准确把握自己需要改善的地方，有助于公务员队伍的建设，对于提升政府管理国家政治、经济和社会事务的效率也有着重要的意义。

目前，我国国家公务员考核的内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面。德、勤、廉属于周边绩效的范畴；能、勤则属于任务绩效的范畴。“德”的内容包括政治品德、职业道德、社会公德和个人品德。其中政治品德主要考核公务员是否坚持“一个中心，两个基本点”的原则；公务员的职业道德包括遵守宪法法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，忠于职守，勤奋工作，尽职尽责等。公务员遵守的基本纪律和社会公德包括：不散布有损政府声誉的言论，不弄虚作假、欺骗领导和群众，不滥用职权侵犯群众利益等项内容。“能”指业务知识和工作能力；“勤”指事业心、工作态度、工作作风和勤奋精神，其主要内容包括积极性、主动性、纪律性、协作性出勤率五个方面。“绩”指工作的数量、质量、效率和效益:“廉”指廉洁自律的情况。这五个方面把以“人”为中心的考核方式和以“事”以中心的考核方式有机的结合在一起，独具中国特色。

二、我国公务员绩效考核存在的问题

目前，我国是以2007年颁布的《公务员考核规定(试行)》为依据对公务员实施考绩。继公务员法之后，该法规在借鉴考核实践经验的基础上对公务员考核的内容、标准、程序、使用结果等相关事宜作了全面的规定，从制度上规范了绩效考核行为。但在实际操作中却不尽人意，各种各样的问题仍然存在。

1．考核目标不明确，激励约束不够。

《公务员考核规定(试行)》规定,公务员绩效考核是为了正确评价公务员的德才表现和工作实绩,从而促进勤政廉政,提高工作效能,建设高素质的公务员队伍。其根本目的是充分调动公务员的工作积极性,通过公务员绩效的不断提高,更好地实现政府部门的职能目标。在考核目标设定上,应该能够说明被考核者职责完成的真实状况,同时便于采用量化和衡量。但目前的公务员业绩考核,在目标的设定上偏重于采用一些比较虚化、空洞的条文设定，目的并不明确。由于考核目的不明确,很多人认为考核就是年终写工作总结、填写考核表,根本没有把绩效考核与工作分析、公务员培训、薪酬管理、人员去留等人力资源管理活动联系起来,使考核没有任何影响力。很多部门有时甚至是为了考核而考核,不是通过考核来激励大家更好地工作、 多做奉献,而是为了追求一团和气。考核中的这种“平衡”,助长了“干与不干一个样、 干多干少一个样、干好干坏一个样”的不良风气,导致工作认真的同志可能得不到大家的承认,平时工作不认真,惯于应付关系的,年终考核得分却很高。正是由于认识上存在的误区使考核陷入走过场、流于形式，基本上达不到调动工作积极性和主动性的目的。

2．考核主体较单一，责任不明确。

我国公务员考核制度目前的考核主体是由部门负责人、部门人事机构等相关单位负责人和由民主选举产生的公务员代表组成非常设性考核委员会或者考核小组。相比一些纯粹由机构首长担任考核主体而言虽然有了一定的进步，但是仍显不足。这主要体现在被考核公务员的上级主管业务部门和公务员的服务对象没有能够成为其考核主体的组成部分，前者在业务上对被考核公务员较为了解，后者则能对公务员考核的公正性和准确性提供很大的帮助。另外，我国公务员考核主体中的部分人员的专业化程度还有待进一步提高，专业化和前面提到的全面性并不矛盾，因为专业化是对考核主体中的人事机构的工作人员和负责人员而言的。《公务员法》明确指出，我国公务员考核的重点是工作实绩。对于公务员工作绩效的考核是一项专业性较强的工作，对于相关人员的专业知识和专业技能等都有很高的要求。

3、考核内容模糊，标准不具体

我国公务员的考核内容和标准较为粗糙，考核指标概念化、笼统化，考核指标对差异性的重视不够、区分度不强，影响公务员考核的效果。我国主要是从德、能、勤、绩、廉五个方面对公务员进行全面的考核，其中重点考核的是工作实绩。对于“德、能、勤、绩、廉”这五个方面的标准只是一种原则上的规定，《考核规定》对于前四个方面分别有一个较为简单的解释。如“德，是指政治、思想、道德品质的表现”等等，但是对于这些方面的解释较为笼统，缺乏相关的配套的法规或者文件进行进一步的说明和阐述，如每一方面所包含的具体内容是什么，其对应的具体行为都有哪些。没有这些说明，考核的标准也就难以进一步进行量化处理，也就使得考核方法的运用上受到了很大的局限，采取一些较为先进的方法诸如量化考核等方法时也就较为困难。

4、考核方法简单，考核指标粗糙

指标是绩效考核的指南，也是绩效考核的依据，绩效考核指标设计得是否合理，是绩效考核是否科学有效的首要前提。一般而言，考核的指标应该力求细致、量化、全面，注重其规范性和可操作性。长期以来，我国的公务员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体系，即从“德、能、勤、绩、廉”五个维度对干部进行考核。但在实际考核中并没有将这五个维度很好地转化成具体的指标，缺乏细化因素，给考核者留有主观发挥的较大余地，不利于公务员绩效考核机制的科学开展。我国现行的这一考核指标设计过于粗糙化，定性太多而定量不足，虽然一些部门或地方政府出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，使考核者无所适从。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真，也容易产生“主观臆断”、“晕轮效应”和“近因效应”等现象，不利于考核的公正和公平开展，严重挫伤了公务员参与考核的积极性。

5、考核程序形式化，缺乏监督体系

   公务员绩效考核具有鲜明的法定性，即对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体按照法定程序进行考核。实际考核过程中有些单位不能严格按照规定程序进行考核，依然“依据民主评议结果来确定考核等次”，存在“以评代考”的现象。此外，考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存，影响着公务员考核制度的健康发展。一些单位和部门对考核工作认识不够，宣传不力，许多人缺乏参与意识，把公务员考核等同于过去的年终评先进，优秀等次实行轮流坐庄，搞平衡，搞照顾和搞论资排辈，既影响了考核工作的准确性和实际效果，也弱化了群众监督机制，违背了考核的客观公正原则和民主公开原则。

6、考核结果缺乏利用，考核作用受制约

考核等次是对公务员实际表现优劣的一种高度概括性的评价形式。各国一般都把考核等次作为公务员定期考核的最终结果，但等次的划分不尽相同。我国的《公务员考核规定(试行)》规定:“公务员年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。公务员年度考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的15%以内，最多不超过20%”。而实际考核中真正不称职的公务员一般不超过1%，所以绝大多数公务员的考核等次都集中在称职和基本称职这一层次上，包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员，从而造成了称职的扎堆现象。他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖优罚劣的激励作用。

三、影响我国公务员绩效考核制度发挥作用的原因

1、体制性原因

在我国，政事统一的管理模式和公务员管理权限的过分集中则是影响公务员绩效考核的体制性弊端。革命时期就形成的“党管干部”原则一直是公务员管理的基本原则，由于党的一元领导，这就很容易产生一把手管理的权限过大。根据公共管理学原理，将表达政治意志的政务类公务员和执行政治意志的事务类公务员统一管理是把双刃剑，固然有着许多优点，但是不可否认，这种政事统一的管理模式也存在不利于公务员管理的因素，尤其给绩效考核带来一些困难。

2、公务员绩效的价值多元化

公务员的工作成果主要以公共产品或服务的形式出现。公共产品的非竞争性使它与私人产品不同，无法用价格进行衡量。同时公共产品往往不可能单个公务员能完成，而是由一个部门或单位的人员集体完成。那么，各单个公务员在完成任务中所作出贡献的大小则无法具体衡量。例如，执行一项新政策，具体到某个公务员的工作绩效则很难准确衡量。单个公务员劳动产品的非独立性、非可见性更增加了绩效考核的困难。公务员绩效产品往往具有多元的社会价值。政府除了经济发展目标外，政治、军事、文化、治安、社会保障等也是政府组织努力的目标，其中如经济效益等具有显性特征较易衡量外，更多的绩效产品具有隐性特征，如社会文化素质的提升、环境保护程度等，一般没有可量化的指标。同时这些社会效益的产生周期长，时间上的滞后性短时间内很难见到显著成效。

3、政治文化环境的影响

政治文化对于推行现代公务员绩效管理以及公务员绩效考核成效有着巨大的影响。较之西方国家的法治社会、市民社会、民主理念，我国由于受到两千多年封建传统的政治文化影响，封建的专制思想、集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透到社会的各个角落。以至我国的政治文化环境有着明显的人治管理、人情社会、感性的特征，主要表现有:官本位思想、机会主义、平均主义倾向浓厚，官本位风气促使人们过度看重职位的高低，过度看中领导是否赏识，而一定程度上忽略了自身综合素质的提高和工作绩效的改善。

四、完善我国公务员绩效考核制度的对策分析

1．准确定位，建立激励反馈机制

目前我国公务员考核制度中的沟通和反馈机制仅仅是以书面形式告知被考核人考核结果，这种形式太过于简单化，一方面不符合“以人为本”的理念，另一方面也不利于考核结果更好地发挥促进公务员工作、提高行政效率等作用。毕竟对公务员的考核不是最终的目的，更重要的是通过考核实现工作的改进。因此，需要对我国公务员考核制度的相关沟通和反馈机制加以完善，增加考核人员与被考核公务员的相关沟通机制。考核主体在公务员考核之后通过面谈等交流形式，加强与公务员的沟通，使得他们明白自身工作的优点和不足，从而今后更好地发挥优点改进不足，实现公务员系统整体工作水平的不断提高。

2、明确考核主体、建立民主考评机制和考核主体责任制

在考核主体的构成方面增加上级业务主管部门和被服务对象作为为考核主体。作为被考核公务员的上级主管业务部门，对于下级单位中的公务员在工作中的表现及工作成绩较为熟悉，其评价对于增强公务员考核针对性、科学性和全面性来说是十分重要的。而将公务员的服务对象作为公务员的考核主体之一则有利于健全当前的民主考评机制，同时也可以更好地提高行政效率和服务质量起到促进作用。同时，让被服务人员参与到公务员的考核之中，对公务员考核的过程能够起到很好的监督作用，保证整个公务员考核过程能够客观公正，并避免流于形式。同时，为防止主管领导对下属考核失误，各级组织人事部门加大对年度考核主体监督力度，建立自上而下的考核主体责任制，明确主管领导是年度考核第一责任人，形成有效的年度考核监督体系。

3、完善考核体系内容，对考核内容分类和细化

按法律规定，德、能、勤、绩、廉是我国公务员绩效考核的主要内容，但在具体操作中，只有将其细化，才具备可操作性。因此，可将以上五个方面分解成二级指标，有条件的部门、单位，甚至可以制定三级指标。例如，可以将德分解为政治信念、法制观念、思想品德、团结协作等二级指标。将政治信念再细分为学习成果、理解能力、运用状况等三级指标。例如，英国，对能的考核中，就素质要求就概括了十个方面。澳门公务员考核的主要内容是工作表现，一共有15项，其中包括适用于所有公务员的7项必须考核指标；还包括按照所执行职务的性质可以从中挑选来进行评核的8个项目。不仅将内容细化，还体现了分类考核的原则。德国对公务员的考核内容规定也十分具体，甚至将公务员的个性特点也纳入其中，要求考核者对其予以适当的文字说明。

4、建立标准化的考核指标体系，实施定性与定量相结合的考核方法

考核方法的科学与否直接关系考核结果的真实性和有效性。在公务员绩效考核中,我们主要采用定性的考核方法,这种方法虽然简便易行,但由于它缺乏客观具体的考核标准,科学性、准确性较差。公务员绩效考核是一个很难把握标准的问题,为了能较准确地反映被考核者的实际情况,并尽可能减少人为因素所造成的偏差,应该灵活运用多种考核方法。在考核方法的选择上,要坚持以下原则:一是定性考核和定量考核相结合。就是以定量考核为主,以定性考核为辅,既要有对公务员表现孰优孰劣性质方面的评价,又要有程度数量方面的评价。在综合公务员具体完成的工作数量、质量、工作成效、群众满意度等定量因素的基础上,再确定考核等次,确保考核方法的科学、合理。二是平时考核与定期考核相结合。平时考核是对公务员日常工作的考察,是定期考核的基础和依据。平时考核必须形成规章制度,应根据公务员平时表现与工作实绩,进行定期考核。通过二者的结合,既可以防止由于定期考核缺乏依据,造成考核结果的片面性和主观性,又可以弥补平时考核过于具体、片面的不足,使考核更加客观、公正。

5、强化监督，加强考核程序的民主化、公开化

对公务员考核的监督可分为外部监督和内部监督。外部监督主要是党政领导机关国家权力机构公检法四个部门及人民群众新闻媒体。内部监督主要是建立自上而下自下而上的监督网络和体系。考核中尤其应注意对负有考核责任的领导进行监督，并将考核过程置于众人的监督之下，只有做到层层监督、自律与他律结合，才能保证绩效考核的公平、合理。同时，为了保障贯彻落实，应制定详尽的法律法规，对违规操作，应制定严厉的惩处方案。只有做到层层监督、对违规严惩不贷，才能保证绩效考核的公平、客观。

7、培育先进的绩效考核文化，形成良好的价值观

要加强对公务员考核制度相关政策的宣传，重视行政部门的考核文化建设。做好考核工作，需要进一步提高各级公务员和广大群众的思想认识，使大家切身感受和了解考核工作的重要作用，增强参与考核工作的积极性和责任感。加强对绩效考核政策制度的宣传教育、考核测评工作流程的宣传教育以及考核结果运用情况的宣传教育，来提高公务员和公众对公务员考核的认知度和重视程度，使得大家能够更好地配合相关考核工作的开展。同时要重视行政部门的考核文化建设，为公务员考核制度构建良好的软环境。通过考核文化的建设,增强公务员队伍对考核的认同感,在行政部门内形成追求优异工作成绩的核心价值观。

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