我国公务员考核制度存在的问题及策略探究

一、我国公务员考核制度概述

（一）公务员及公务员考核制度的界定

（二）我国公务员考核的历史沿革

二、我国现行公务员考核制度存在的问题及危害剖析

（一）考核内容缺乏针对性、可比性 

（二）考核的一些岗位忙闲不均，考核结果等次偏少

（三）考核主管领导权限集中，主观性强

（四）考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存，影响着公务员考核制度的健康发展

三、完善我国公务员考核制度的策略探讨

（一）综合运用考核评价方法，建立平时考核和年度考核，定性考核与定量考核相结合的考核机制

（二）按职位设定具体考核标准，完善考核内容。

（三）提高考核主管领导素质，使考核权限呈现多元化。

（四）提高考核的功用，增强竞争激励机制。

（五）强化绩效考核结果的使用，建立考核结果的运用与考核目的相符的评价制度。

内 容 摘 要

本文就我国公务员考核的历史沿革及目前存在的制度缺陷加以阐述，从中揭示出公务员考核中出现的不公平现象，并分析这种不公平现象产生的深层次原因，以及为此应该采取的策略措施。实现公务员考核的相对公平，进一步完善公务员考核制度，促进社会更加和谐。[关键词]公务员 考核制度 问题 策略

我国公务员考核制度存在的问题及策略探究

 

前言 

随着改革开放的深入，我国的综合国力日益强大，同是为了维持国家机器的正常而有效的运转，更好地为广大人民服务，公务员，也就是国家机关工作人员的数量也就与日俱增。目前，在我国掀起了报考公务员的热潮，再一次形成了千军万马过独木桥的态势。人们把这种情况戏称为大学生的“第二次高考”。作为炙手可热的国家公务员，人民的公仆，是否还像改革开放前那样手捧“铁饭碗”呢？答案是否定的。因为公务员有公务员考核制度作为高悬于其头上的“达摩克利斯之剑”。作为衡量公务员的德、能、勤、绩的公务员考核制度，是否就无懈可击呢？它还有哪些不足，会产生哪些不公平现象，以及为此应采取哪些有效措施加以改进，本文力图从这些方面加以探究。

一、我国公务员考核制度的概述

（一）公务员及公务员考核制度的界定

国家公务员是指国家公务人员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使公共政策，履行国家公务的人员。公务员考核制度，是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察、做出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等依据的制度。公务员的考核在各国的称谓不一，有的称考评、考绩、鉴定，有的称绩效评估、工作评价等，但考核的内容和作用大致相同。在我国，公务员考核是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察的行政组织活动。它是公务员制度的重要内容，是评价和激励公务员的重要途径，是提高公务员整体素质和行政效率的重要手段。

公务员考核是公务员制度的“中枢”。它是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等的基础和依据，同时又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。客观公正的考核有利于促进公平、公正，从而提高效率，保证廉洁。公务员考核制是公务员制度的重要组成部分，是人事行政的重要一环，是发现和选拔优秀行政管理人才的重要途径。我国自1994年3月8日，颁布了《国家公务员考核暂行规定》，不仅为公务员的考核提供了重要的法规依据，还把公务员的考核工作逐步纳入规范化、科学化、法制化的轨道。但同时我们还发现，目前在公务员的考核制度中还存在一些不如人意的地方。这里简单探讨如何改进公务员考核制、调动公务员的积极性，我想对进一步完善公务员制度，有着积极的意义。

（二）我国公务员考核的历史沿革

我国的公务员考核制度是以干部考核制度为基础发展而来的。大致经历了三个阶段：

（1）酝酿阶段（1985—1989）。20世纪80年代中期，为适应经济体制和政治体制改革不断深化的需要，建立公务员制度被提上了议事日程。1985年起草了《国家机关工作人员法》，1987年明确提出在我国建立国家公务员制度，1989年中组部与人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案（试行）》，使干部考核走上正确的轨道，同时为公务员考核制度的建设打下了基础。

（2）试点阶段（1989—1993）。1989年国家审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员考核制度的试点，1990年又在哈尔滨和深圳进行公务员考核制度的试点。国家机关和地方上的试点为推广公务员考核制度提供了经验。

（3）全面实施阶段（1993—至今）。1993年8月，《国家公务员暂行条例》正式颁布，1994年3月《国家公务员考核暂行规定》颁布，2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实施。2007年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定（试行）》，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。

二、我国现行公务员考核制度存在的问题及危害剖析

我国公务员考核制度汲取了传统的干部人事制度的优点，经过了十几年的发展，取得了明显的进步，也逐渐趋于成熟。2007年1月1日，中共中央组织部和国家人事部联合印发的《公务员考核规定（试行）》（以下简称新《规定》）是以2006年1月1日正式实施的公务员法为依据的，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。它与1994年3月8日人事部印发的《国家公务员考核暂行规定》（以下简称旧《规定》）相比，程序更合理，内容更全面，但不可否认的是由于我国公务员考核制度起步较晚，发展历史较短，新《规定》中仍然存在不少问题，需要认真加以探究解决。

（一）考核内容缺乏针对性、可比性 

我国对干部的考核，经历了几个不同的发展阶段。新民主主义时期，叫做“审查”，考核内容侧重考审干部对党和革命的忠诚程度、工作能力和弱点，在审查中特别注意干部家庭背景、社会关系和过去历史上的问题；建国后，普遍实行干部鉴定制度；十年动乱时期，干部考核工作遭到破坏，直到十一届三中全会以后，干部考核工作才逐渐恢复并得到新的发展，1979年中组部下发《关于实行干部考核制度的意见》，提出干部考核内容主要是德、能、勤、绩四个方面，要对干部进行定期的全面的考核。以往干部考核制度是为了适应革命战争和社会主义建设而逐步发展起来的，对纯洁和壮大干部队伍，保证革命战争胜利和推进社会主义建设起了重要作用。我国实行公务员制度后的考核制度继承了过去干部考核制度许多优点，但也沿袭了一些不适应新时期公务员考核实际的内容，如考核内容定性成分多，定量成分少，追求全面性，重点不突出等。这些内容作为对公务员的要求，是正确和必要的，但作为考核标准却显得过于笼统，在实际执行中较难把握，可比性差，两个情况相差不大的人，很难分出优劣。

（二）考核的一些岗位忙闲不均，考核结果等次偏少

公务员职位分类法要求每一等级中的职位虽然工作性质可以不同，但其责任大小、工作难易程度，所需资格条件要大致相似，所得报酬待遇也相同。但不少部门确实存在同一等级不同岗位之间工作量大小、工作难易程度差别较大的情况，如都完成了工作任务，其他表现也差不多，那么谁可在考核中评为优秀呢？有时往往是工作量大、工作难度高的岗位上的同志没有评为优秀，而工作量不够饱满的岗位的同志却被确定为优秀等级。 

考核结果等次偏少，而且不重视考核信息的反馈，致使公务员考核的激励作用得不到应有的发挥。《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》都规定：公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。按照公务员考核实施暂行办法，被确定为优秀等次的人数一般掌握在本单位、本部门参加考核人数的１０％左右，最多不能超过１５％。为了照顾到大小不同部门，一般单位的作法是，按照各部门实际人数乘以１５％的比例和四舍五入的方法，将名额分配下去，结果产生了两个问题，一是不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，有指标就可评优，挫伤了公务员的积极性；二是四舍五入的办法使人数少的部门获得的评优机会，反而比人数多的部门多。称职等级较容易确定，这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员。然而，他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖优罚劣的激励作用。

（三）考核主管领导权限集中，主观性强

在我国公务员考核体系中，考核主管领导单独行使考核权限，考核委员会仅是起咨询审核的作用，没有任何决定权。由此可见，在考核中，考核的主管领导起着十分重要的作用，考核结果能否正确反映公务员的平时表现，在一定程度上取决于主管领导的意见。目前，由于我国考核主管领导的权限过于集中，在考核时往往出现很多弊病。一方面，易受领导个人经验与个人情绪的影响，不能客观全面地评定公务员的才能与实绩；另一方面，易产生人身依附关系，滋生官僚主义。久而久之，就会挫伤公务员工作的积极性，从而影响到整个行政系统的工作效率。

（四）考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存，影响着公务员考核制度的健康发展

在参加考核的人员中，主要包括考核者（单位领导，考核小组成员，上级主管领导同执法监督人员，舆论工作者）和被考核者。考核人员中有的认为“考核年年搞，哪有精力搞”，考核是一项复杂艰巨的任务，没有充足的人力、物力和财力；有的情面观念重，你好我好大家好，怕得罪人影响自己的宝座；有的不具备考核工作所需的专业技术知识，素质低下，难以胜任此项工作，导致考核结果失真。而被考核者素质不高，敷衍了事，表现为写个人总结和述职报告时三言两语。一些单位和部门对考核工作认识不深，宣传不力，许多人缺乏参与意识，把公务员考核等同于过去的年终评先进，优秀等次实行轮流坐庄，搞平衡，搞照顾或者搞论资排辈。出现两种极端的现象：一是部分单位领导虽然表面上履行了考核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；二是部分单位领导碍于情面，怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决，结果使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好”的人却评为优秀。没有真正坚持领导与群众相结合。 

以上这些现象，不仅会直接挫伤广大公务员的积极性，而且由于考核不公平，会对公务员制度本身带来一定破坏作用。实行国家公务员制度，其作用在于：（1）造就一支高素质的公务员队伍，保证公务员素质优良，适应管理越来越复杂的社会事务的需要；（2）促进政府依法管理，公务员依法行政；（3）促进政府管理的科学化；（4）保证政府管理高效能。如果考核不公平，考核结果如果不能反映公务员德能勤绩等方面的实际情况，就起不到奖优罚劣的作用；用这种考核结果作为公务员升降的依据，则难以选出优秀人才，其后果不见得比领导干部凭个人印象、好恶选人的方式更好；以此作为公务员奖惩的依据，还不能客观评价公务员的行为，依此树立的典型则不仅无法起积极示范作用，甚至会起不好的导向作用，引起其他人的反感。当前不少单位存在一种不良现象，就是好的不香，坏的不臭，彼此浑浑噩噩，混一天算一天。这种社会风气的出现，与不公平考核不无关系。同时不公平的考核既无法帮助行政首长发现机关工作中存在的缺点和管理制度上的漏洞，也不能帮助公务员了解自己工作中的缺陷和不足，并及时改进和补救，更不能鼓励公务员之间相互比较，公平竞争，提高工作效率。所有这些，都无益于公务员制度作用的发挥。如果任其发展，不仅公务员制本身权威性会受到损害，而且党和政府的形象也会受到影响。

三、完善我国公务员考核制度的策略探讨

（一）综合运用考核评价方法，建立平时考核和年度考核，定性考核与定量考核相结合的考核机制

对平时考核的实施，可以利用现代化的工具增加平时考核的准确性和快捷性，减少繁冗的程序。如目前有些部门利用计算机网络系统实行网上记实考核，具体流程如下：全体被考核人员每日将当日工作条目填写在OA系统“记实考核”栏的“每日工作实录”处，每周一将本计划填写在“每周工作计划”处，个人季度总结和年度总结分别填写在“季度工作总结”和“年度工作总结”处。部门全体同志可以通过“查看工作记录”和“查看工作总结”互相了解彼此的工作。当进行季度考核或年终考核时，由域管理员在“考核管理”栏进行设置，大家可以在网上进行评分。这样，一方面，使得平时考核得到了很好的记录，另一方面，量化了平时考核，通过计算机系统，考核主管领导可迅速找到被考核公务员的平时考核记录，能方便、有效地对其进行年度考核。而在年度考核方面，要注意做到定期考核制度化，做到有制度可依，有制度必依；定期考核应当全员化，凡符合规定的人员都在考核之列，任何人也不能例外；定期考核应当体现德、能、勤、绩、廉全面考核和以考核工作实绩为主的精神；定期考核的权限应当尽量与任免权限相一致；考核结果应当告知被考核者本人，允许被考核者提出异议并按法定程序进行复议。各级政府及有关部门的领导要充分认识到考核在公务员管理中的重要意义。通过考核，对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，做到功过、是非分明，既是识人、用人的基础和依据，也能鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的责任感。所以，必须高度重视公务员的考核工作，加强考核的制度化建设。要把考核与实行岗位目标责任制结合起来，在实行目标化管理过程中，根据公务员岗位目标完成的情况来确定考核的等次。 

（二）按职位设定具体考核标准，完善考核内容

首先，以公务员的职位为依据，确定具体的考核标准与考核要素。“考核要素是考核内容的细化，是考核科学性的重要体现，如果考核要素设置得不合理，考核标准不具体，将会直接影响到考核工作的质量。”在设定考核标准时应注意，同一职位、同一层次设定统一的标准，对不同的职位和层次，考核标准应依据职位的特点有针对性地设定。另外，要增强考核标准的针对性，避免考核标准过于抽象、笼统。其次，在对公务员的考核内容方面，在以工作实绩为重点，突出德、能、勤、绩、廉五大项的基础上，以职位为依据，将考核内容细划为若干子项要素，加强考核的全面性。同时要注意设定考核内容的合理性。不能将经过努力都难以完成的任务或可以轻易完成的任务当成考核的内容，应从实际出发，将经过努力可以完成的任务纳入考核的内容，使考核内容有效、可行、操作性强。

（三）提高考核主管领导素质，使考核权限呈现多元化

在提高考核主管领导素质方面，一要提高主管领导的专业技能素质。通过相关培训，让主管领导能更好地了解考核的意义、方法、程序、形式等，以便使考核主管在考核时能更好地运用在公务员身上，使其能更真实、全面地了解公务员的情况，从而得到更真实、有效的考核结果。另一方面，要提高考核主管的道德素质。通过教育、学习的方式，提高主管领导的道德素质，让他们尽可能地摒弃个人的主观看法，在考核时能客观地对公务员进行评价，实现考核的真正意义。

实现考核权限的多元化，是克服考核主管领导的主观性的一个有效方法。西方发达国家考核权限多元化的方法可以给我们一定的借鉴。如美国实行工作标准考绩制，由直接主管任考核员，负责长官任复核员。主管长官在评定考绩等级时，先与公务员商谈、交换意见，然后作出初评，送负责长官复核，复核后送考绩委员会审定。公务员对考核结果不服时，可申诉于考绩委员会或法定的复审委员会。复审委员会由委员三人组成，其中主任委员一人，由美国文官委员会派该会职员充任，机关公务员选举委员一人，机关首长委员一人。借鉴这类经验，我们也可以由政府部门指派几个人组成考核委员会专门负责公务员的考核，由几个人共同商讨决定公务员的考核等次，还可以引进群众监督机制，让群众参与公务员的考核过程，使公务员的考核更加公开、透明。由政府部门、考核委员会、群众三方一起组成的考核，不但使得考核权限多元化，也可以使考核更真实、有效。

（四）提高考核的功用，增强竞争激励机制

目前我国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的，这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但如果我们只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要，出于对公务员的工作及其行为控制的需要，把考核的功用仅用于这些方面，为考核而考核，极易引起被考核者的逆反心理，使考核流于形式。我们知道人是社会中人，他既追求经济价值又追求社会价值；既有低层次的物质需求，又有高层次的精神需要。因此，在考核中要充分注意到公务员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准，把公务中的潜能开发，绩效提高与个性发展引入考核目的中来，即把考核结果公开用于满足公务员个人需要的各个方面，最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。

（五）强化绩效考核结果的使用，建立考核结果的运用与考核目的相符的评价制度

我国公务员考核的根本目的主要体现在三个方面：一是客观公正评价公务员工作态度、工作状况和工作绩效，判断其对工作岗位的适应性。二是为公务员的奖惩、培训、晋级增资提供依据。三是培养、发掘优秀人才。目前，我国公务员的考核结果主要应用于人员的升、降、奖、惩，这在一定程度上确实发挥了激励竞争的作用，但要注意考核的目的不光只是激励人员，如果考核结果不能有效转化为对公务员的进一步培养、发展的途径，那么考核的激励、竞争作用会变得没有意义。因此，考核结果的运用要与考核的目的相符，不仅要切实与薪酬、晋升、培训、奖惩挂钩，还要与公务员的职业发展相联系，让公务员在为组织作出贡献的过程中，获得成就感和自我实现感。

通过严格的考核, 主管机关可以全面了解公务员的政治表现、工作能力、文化专业知识和工作实绩, 从而为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据, 使这些工作科学、合理、公平, 做到知人善任、适才适位，以充分调动公务员的工作积极性, 为建立一支稳定、廉洁、高效的公务员队伍而努力。

通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。以致力于公务员考核制度建设且有良好开端。因此，努力使公务员考核制度化，是顺应历史发展趋势的必要举措。

参考书目：

《中共中央组织部和国家人事部公务员考核规定（试行）》2007年3月

《胡蓓，毛家琼我国公务员考核中存在的问题与对策分析》 2006年10月

《国家公务员暂行条例》 国务院1993年8月

《国家公务员职位分类工作实施办法》 人事部1994年1月

《国家公务员培训暂行规定》 人事部1996年6月