论我国政府和企业的关系及其改善

一、政企关系基础理论3

（一）政府的角色和作用3

（二）企业的角色和地位3

（三）政府与企业的关系4

二、我国政企关系现状分析4

（一）政企分开不彻底5

（二）政府职能转变不够5

（三）政企委托——代理关系不健全6

三、改善政企关系的设想7

（一）政企职责分开7

（二）转变政府职能7

（三）理顺产权关系8

内 容 摘 要

改革开放30余年，我国已逐步由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，政府与企业的关系得到了很大程度的调整。但是随着我国经济的高速发展，行政管理体制的诸多不适应逐步显现，政府与企业的关系也暴露出诸多问题，直接影响到政府职能转变和国有企业的改革。面对社会经济发展新的需要，我们如何建立一套适应市场经济内在发展需要的行政管理体制，塑造新型政企关系，就显得尤为迫切。

在社会主义市场经济条件下，重塑政府与企业之间的关系是充分转变政府职能，搞活国有企业的前提条件。搞活国有企业的首要战略措施就是政企分开，以现代企业制度推进企业机制的转换。在中国的传统体制中，政府和国有企业是“父子”关系。在社会主义市场经济体制中，政府与企业要重新定位，政府与企业之间的关系要重新塑造，还企业市场主体的身份，还政府公共机构的身份。 

本文依据政府与企业关系的一些理论，分析了在目前市场经济条件下，我国政府与企业关系的状况，对如何改善我国政企关系提出了一些意见和建议。本文共分三部分： 第一部分是对政企关系的理论分析，介绍了企业和政府的角色和定位，简要分析了市场失灵与政府失灵，从而提出了在市场经济条件下政企关系的基本特点。 第二部分分析了我国目前政企关系的现状。对目前政企关系中存在的问题及危害进行了分析，同时对造成我国政企不分的原因进行了简要分析。 第三部分对如何进一步改善我国政企关系提出了一些设想。

论我国政府和企业的关系及其改善

一、政企关系基础理论

（一）政府的角色和作用

世界上有两种典型的意识形态，即个人主义和集体主义。在这两种意识形态下的政府，其所扮演的角色和所起到的作用是完全不同的。

在个人主义盛行的社会（诸如美国），政府和企业基本上是分离的。政府的基本目的是保障财产、执行契约及保持市场的开放，以利于企业的竞争，企业能够尽可能的自由发展，只有在企业的环境遭到破坏时，诸如有污染、经济危机、战争等发生时，政府才会介入。市场这只看不见的手，能够很好的协调企业的行为，政府无需做出更多的干涉。如美国的反垄断法认为，任何限制商业和贸易的合同、联盟及兼并都是违法的。

在集体主义盛行的社会（诸如中国），政府是受信任而且是有权威的，他们更倾向于中央控制，行政体系显得更为重要。受到尊敬的政府的主要任务，是确定国家发展战略的优先顺序，并在这一前提条件下，结合大众企业的需求，发展经济。对企业而言，政府的大力支持往往会成为达到目的的重要手段，尤其是在集中发展大项目或开发某些高新技术时。

（二）企业的角色和地位

在不同意识形态社会条件下，企业的角色和地位是有所不同的。在个人主义意识形态下，企业之间的利益是相互冲突的，竞争是第一位的。企业的基本出发点是满足股东，企业内部的资源配置、市场策略及人事安排等，都是为股东服务的。参与者包括管理与被管理者，供应商及被供应商，买卖双方都是通过契约的形式经营，公司之间的关系是竞争的，诸如美国的反垄断法禁止某个公司在同一领域占垄断性的份额。在集体主义意识形态下，企业之间是竞争与合作的综合。他们需要为整个社会经济的繁荣做出积极的贡献，企业之间通过契约或股份的形成结成一个“△”的企业序列。

（三）政府与企业的关系

目前世界上典型的政府与企业的关系主要有四种：一是警民关系，以美国为典型代表。政府通过制定法律条例和税收政策等对经济进行宏观调控，但不具体涉及某一行业或企业。政府与企业之间是一种法律界定的经济关系。二是朋友关系，以日本为典型代表。政府通过会议、行政指导、银行低利贷款及管理官员等方式来协助和支持企业发展，能够很好的促进政府与企业之间的良好关系及相互了解。三是仲裁关系，以德国为典型代表。这种关系强调效率和公平的合理取舍，政府按照市场竞赛规则对企业进行公平的裁定。政府会与各种利益集团，诸如工会，企业管理者、环保、学术界和消费者等代表进行会谈，界定优先顺序及如何实现的政策，让企业公平竞争。这三种政企关系，虽然有所不同，但是企业的地位都是完全独立的，政府和企业共同制定规则标准来处理相互之间的关系。四是父子关系，这是传统的中国式的政企关系。我国政府对经济的调整在很大程度上是控制投资行为，有时也要管理具体审批每一个投资项目，直接干预企业的经营管理。

在市场经济中，政府维持市场的秩序，企业则起到保持市场的活力的作用，二者缺一不可。但是，若政府与企业采取合一模式，就会导致“政府失灵”，出现腐败现象，最终会严重妨碍国家长期竞争力和综合国力的提升。因此，在市场经济条件下，政府应该作为市场的监督者和管理者，为企业经营活动制定游戏规则，为企业的经营提供良好的外部环境，引导资源实现合理配置，确定经济总体发展目标并采取相应的财政和金融政策对经济运行实现调控；而企业应该是市场的主体，政府不应该直接介入企业的经营活动，而是充分实现企业的自主经营和自负盈亏，也即是说政府应该为企业的发展保驾护航并提供优质高效的服务，实现市场的高效率运行。

二、我国政企关系现状分析

我国改革开放之前长期实行的是高度集中的计划经济模式，企业隶属于政府行政部门。企业行政系统化，企业规模的行政级别化，企业决策、运行的行政指令化，企业发生的是行政行为而非市场行为。在经济体制改革中，虽然曾先后设计了一系列方案，如改变企业内部管理方式、放权让利、利改税、承包制和改善企业外部环境等，使企业行为开始转向市场化，但这一系列举措，并未能彻底解决我国政企关系中存在的问题。

（一）政企分开不彻底 

从改革的初衷看,近三十年的企业体制变迁,政府将其拥有企业所有权保留,而将企业的经营权下放,并任命专职人员负责,把政府职能和企业职能分离,形成“从政”和“从商”两条线。但是,政企分开的实质是政企分权。张维迎就曾指出政府官员就是政府官员,绝不会因为被任命为董事就成为真正的股东。其实,只要存在任命和被任命上下级从属的人事关系,则必然形成“命令和服从”最根本的关系。因此,单纯想象性的“政企分开”是不可能付诸实际的。 

另外，在“政企分开”执行过程中,从宏观上分权时,多属于从中央政府分给地方政府,权力主要在政府层级之间流动,即使那些从国家分向企业的权力,也变异为从中央所有权转向地方所有权。以“条块管理”中行业与地方的关系为例,政府倡导转变管理企业的模式,应该是主要引入市场经济机制的运行体制。但是,被下放的部委属企业却被省(市、自治区和直辖市)级地方政府所统管,“条条”之间的放权企业,被地方政府“块块”吃掉。虽然形成了新格局的政企关系,其实质特性没有变化:仍是“婆媳一家人”。上行下效,各级政府和企业再度异化“政企分开”的关系。假若按照市场经济体制的游戏,依法交上了应缴的税(利)的企业实体无须地方政府干预。可见,国家所有制下“政企分开”是不彻底的。 

（二）政府职能转变不够

政府的经济管理职能存在明显的弊端。政府参与企业的经营活动，使政府具有了双重身份。一方面，政府是国有资产的所有者，要求所管理的企业实现相应的利润目标，而企业是国有资产的经营者；另一方面，政府又是经济活动的管理者，肩负着促进经济稳定增长的一系列任务。政府在经济活动中的双重身份，造成了国有企业的双重身份，这种双重身份相互影响，相互矛盾，造成国企对政府的依赖，也削弱了企业的市场竞争力。这同市场经济要求的市场开放性、竞争性、市场主体的自主性是根本上不相适应的。在实际运作中，受多年来传统计划经济的影响，政府职能部门与企业至今没有完全摆正市场经济中政府与市场、政府与企业的应有关系。传统体制下中国政府的经济职能具有明显弊端，政府对经济发展所具有的主导地位，导致政府行政权力过大，行政权力行使的程序不规范、不透明。缺少对这些部门权力有效的监督和制约手段。由此，导致了政府尤其是地方政府为了追求自身政绩的需要，往往越俎代疱，对企业经营指手画脚，甚至直接干预企业的经营管理，这种带有浓重计划经济色彩的政府行为，必然导致企业经营效率低下，公平竞争的市场环境难以形成，企业的外部环境和条件难以优化，预算约束软化，导致企业的发展动力不足，经营状况恶化。

因此，本人认为政府应该转变职能和角色，管好该管的事，真正造就一个硬约束的、平等竞争的社会环境，形成经济运行所需求的规范的制度和激励约束氛围，这样现代企业也必然会适应供需规律要求，自然而然形成自身的内部机制去根据社会需求运行，这样政府与企业各司其责才成为可能。

（三）政企委托——代理关系不健全

政府与企业委托代理关系不健全主要体现在国有企业及国有控股企业，计划经济体制下企业的管理者是被授予的一种官衔,政企一体形成了具有中国“官本位”特征的行业企业体系。出现了科级、处级、厅级和部级等“长官”厂长。这种“官本位”的状况影响至今。市场经济体制下企业管理者也是以授予一种级别的官衔为前提的,从人力资源管理的根源上分析,不可能打破经济、政治领域“政企合一”的现状。高管即高官,高官即高管。按照“按劳分配”的经典理论,国家所有制下企业经理的劳动所得与“级别”挂钩是不可思议的。但是在现实中,企业人力资源管理必须优先考虑行政级别,造成了国家所有制下大、中、小企业经理收入差别甚大的局面。实际上,企业管理阶层的构成是政府官员的另类。假若按照企业的本来意义,企业就是企业,企业之间的差别主要是利税大小,每个人(包括经理负责人)的劳动所得应该按照对国家和社会的贡献大小而定,行政级别则属于社会政治的范畴,不属于经济评价的指标。

另外,政府和企业之间存有的“委托—代理”关系,是一种变异的经济关系。其主要特征是,决定经理人收入大小的权力,不是股东大会,而是政府行政,因而,极容易造成权力寻租,国企通常负担着大批以“官本位”为特点的企业管理阶层。这是影响国企科学管理的最重要因素之一。

三、改善政企关系的设想

（一）政企职责分开

政府作为社会公共权力行使者和国有资产所有者代表,主要负责宏观经济调控和国有资产的保值、增值；企业作为经济活动主体,依据市场价格信号自主经营,以追求最大化经济利益为目的。只有这样才能改变目前政企职能错位的状况,企业的经营权应交还给企业,政府不再直接干预企业的决策和生产经营活动；企业办社会的职能由政府接手过来,使企业将目标真正集中到追求经济效益上来。在市场经济中,市场为政府和企业提供了一个平等的谈判场所，政府应主要是通过宏观经济政策来调控市场,进而间接引导企业,诱使企业为宏观经济目标服务；企业则根据利益机制的驱动,在市场上与政府讨价还价、平等协商,对不同的政府决策作出不同的反应,进而反作用于政府政策的选择，充分实现市场这只看不见的手对企业行为的引导和制约，进而实现市场高效的资源配置。

（二）转变政府职能

政府的职能与企业的职能区别在于它主要表现在宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严。总之，以有利于微观运行为特征的整体性设计是每一个国家政府所不能逃避的责任。转变政府职能不等于取消政府职能，建立市场经济体制后，政府的职能是加强了而不是减弱了。最关键的是政府以什么样的形式管理经济才能使经济搞好；政府的管理与职能实施的基础是什么；政府应在什么范畴内活动，这必须经过制度、规范、法律程序来付诸实施。

（三）理顺产权关系

从上面的分析可知政府与企业的关系无论是美国式、日本式还是德国式都有一个共同特点：企业地位是完全独立的。我国在经济领域各方面进行改革，而许多措施难以收到预期效果，其中最主要的问题在于此。在我国产权主体虚置，国有企业的资产所有者——全民，但全民是个政治概念，无法在经济领域真正行使所有者的责、权、利。因此国有资产就衍变为由国家政府管理，而实际上种类繁多、数量巨大的国有资产很难由一个政府机构来管理。而且国有资产的增值、盈利情况与其个人利益无直接联系，出现了国有资产实际上无人负责。而实行承包制以来，不仅没有弱化反而强化了政府与企业在产权上的隶属关系。除此之外，产权边界不清。在过去，我国绝大多数企业财产都是公共财产——国有财产或集体财产，在这些公共财产中又有各部委所属企业、各地区所属企业等差别。造成了各种性质的组织产权互相交叉，随着企业组织的扩大又产出了许多新的企业，而这些新企业的产权关系就更难以界定。其结果就可能造成国有资产的大量流失。

要理顺国有企业的产权关系，重点就是完善以公司法人制度为主要形式的现代企业制度。它的主要特征是：产权关系清晰，能有效地实现出资者的所有权与企业法人财产权的分离；责权利分明，企业是独立的法人实体，完全自负盈亏。在这里政府与企业的关系不再是隶属关系。而是纯粹的经济关系——所有者与经营者之间的关系；企业通过股东会、董事会、执行部门和监事会等公司管理机构的设置和运作，形成调节所有者、法人代表、经营者和职工集体之间的关系来制衡和约束。市场经济除了改革国有企业经营机制外，还需要发展非国有经济成份，如私营、合伙、外资等形式的企业，因为这些非国有所有制的企业在产权问题上更明确、更有优势。为了维护企业间的充分竞争和发展，政策应该扶持非国有成份，降低国有资产在全社会资产中的比重。因为过多的国有企业对政府而言是个包袱，它过多的吸引了政府的注意力，弱化了政府对宏观经济的调控。政府可通过出售部分国有企业把资金投向高效和新兴的产业、提高政府的宏观管理能力。

综上所述，企业是社会财富的创造者，是经济发展的动力，因此企业的健康对于国民经济非常重要，政府对此责无旁贷，政府不应该过多地干涉企业的运作，不应该过多地取代市场的资源分配功能，而应该更好地致力于良好的社会环境、法律环境、竞争环境为企业服务，只有这样的政府和企业的关系才能使国家的经济取得持续稳定发展。

参 考 文 献

1、赵曙明，《市场经济下政府与企业的关系》，《生产力研究》1998年第一期

2、余航，《论中国政企关系的发展演变及改革模式》，《科技创业月刊》2006年第二期

3、纪林尚 崔民选，《论政府与企业的关系》，《山西财经学院学报》1996年第6期

4、王红茹，《如何建立新型的政企关系》，中国改革网 2010年6月9日

5、马书琴，《论市场经济条件下新型政企关系》，《理论探讨》2001第一期