我国城乡教育均衡发展问题研究

一、城乡教育均衡发展的社会意义

二、我国城乡义务教育的主要差距

(一)经费投入上的差距

(二)师资的差距

(三)办学条件的差距

三、影响城乡义务教育均衡发展的主要因素

(一)自然环境和经济社会发展水平的制约

(二)现行义务教育投资管理体制不健全

(三)教育投入失衡

四、实现城乡义务教育均衡发展的对策

(一)强化政府责任

(二)加快教育体制改革

(三)加强教育教学改革

内 容 摘 要

义务教育作为提高民族素质的一种方式，公民应当享有平等受教育的权利，义务教育的均衡发展能够有效地提高全体国民的基本素质，为经济社会的持续稳定发展提供支持，其实施程度、公平状况和教育质量，关系到基本人权的保障和教育公平的实现。目前，我国城乡教育发展失衡主要表现在国家的财政经费投入、师资水平、办学条件等方面。本文分析了城乡教育失衡的问题，并针对这些问题提出了解决问题的建议。

我国城乡教育均衡发展问题研究

一、城乡教育均衡发展的社会意义

　教育的均衡发展是我国构建社会主义和谐社会的必要条件。只有实现城乡教育的统筹发展，使农村教育得到充分发展，才能使我国由人口大国转变为人力资源大国。全球几乎所有的国家，不论发达国家还是发展家，都在为实现教育均衡发展而努力，政府作为基础教育的投资主体，应承担起主要责任。通过优化城乡教育资源配置，实现优质资源共享，可以为国家节约大量的资金，取得更大的办学效益。同时通过城乡学校互助，拓宽当地农民的视野, 转变落后观念，促使学校成为当地精神文明建设的中心, 以期产生经济效益和社会效益。和谐社会既是物质生态、制度结构的和谐，更是人的和谐，而和谐人群的形成依赖于和谐教育。我们应该追求教育投入的均衡与增长，以公平理念为指导，重视教育立法，运用现代教育技术手段，实现社会公平及社会和谐发展。

　二、我国城乡义务教育的主要差距

　（一）经费投入上的差距

 我国农村义务教育财政投资体制始于1985年，其核心思想在于两点：一是分级办学、分级管理；二是多渠道筹措教育经费。十几年中，我国农村义务教育投资体制一直是“以乡镇为主”，这种体制在一定历史时期对农村义务教育的发展起了积极的推动作用，调动了乡镇政府及广大农民的办学积极性。然而这种体制在实施过程中出现了很多问题，由于乡镇政府没有与义务教育经费相对应的收入来源，其中相当大的部分来自于向农民收取的税费附加和教育集资，农民经济负担繁重，同时各地乡镇经济发展水平及农民经济承受能力差异极大，使得农村义务教育普及和发展过程中出现了严重的不平衡，特别是经济落后地区经费短缺、质量下滑的问题异常突出。 从2000年开始，我国开始实行农村税费改革，农村教育事业费附加和农村教育集资被取消，农村每年的教育经费来源更集中于由乡镇政府解决，使教育经费投入出现巨大的缺口，导致目前我国农村义务教育质量低下、拖欠教师工资、校建资金短缺等现象极为严重，农村义务教育再一次陷入困境。

表1： 2003，2008年我国城乡中小学生均预算内教育经费支出（元）

年份

2003

2008

城镇小学

1728.24

4886.83

农村小学

1489.45

4603.06

城镇初中

2100.16

6076.77

农村初中

1698.48

5504.37

根据《中国统计年鉴》（2004-2009）的相关数据整理

从表上全国普通中小学生均预算内教育经费支出，我们可以发现生均教育经费的城乡差异。2008年与2003年相比，我国城乡中小学生均预算内教育经费支出有了大幅度增长，但城乡之间的差距仍然存在，其中，城镇高于农村，初中高于大于小学。尽管国家把农村教育作为中国教育改革和发展的重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予高度的重视，但农村教育经费投入不足的问题不解决，农村义务教育的发展就没有保障。

（二）师资的差距

师资的数量、质量在很大程度上决定着一个地区的教育水平。城乡师资差距集中反映在数量、质量、稳定性三个方面。 

1、数量：教师资源城乡分布不均衡，偏远农村地区教师缺编严重。从2002年的情况看，全国小学平均生师比为21.04：1，其中，城市小学生师比18.74：1，农村小学生师比为21.88：1。全国初中平均生师比19.29：1，其中，城市初中生师比为16.67：1，农村初中生师比为20.16：1。农村生师比高，教师缺乏，内部效益低。从学科分布看，农村教师结构性缺编的整体情况比城市严重，各科均缺编的学校几乎占1/3以上，其中，以短线学科的教师最为紧缺，如专职音乐美体教师，计算机、英语等学科专任教师，各地普遍较缺。农村教师的结构性缺编，既加重了教师负担，同时也不利于教学质量的提高。

2、质量：优质教师资源城乡分布极不均衡，表现在义务教育学校的中级及以上职称教师比例，城乡差距较大。2007年，农村小学高级教师的比例为44.8％，农村初中一级及以上职务教师的比例为42.48％，分别比城市低8.65和19.17个百分点。另外，代课教师主要在农村。2007年，全国普通小学代课教师占专任教师比例为4.85%，其中农村是全国平均比例的1.27倍，占6.17%，是城镇的2.19倍。

3、稳定性：农村教师工作变动频繁，稳定性较差。相对于城市教师，农村教师工作变动频繁，优秀教师流失严重。据调查，高达42.36％的农村教师打算调动工作。农村教师的不合理流动，加剧了农村学校教师短缺的矛盾，降低了农村教师队伍的整体素质，使得优质教师资源在城乡之间的分布更加不均衡。

（三）办学条件的差距

就我国目前农村普通中小学的实际情况看，主要的问题是多数学校设备差，物力资源缺乏。全国农村仅有一半左右的中学和少数小学建立了实验室，绝大多数学校没有按教学要求配齐实验仪器，普遍存在着由短缺引起的内耗。调查发现，农村有些学校，实验室建好了却因实验仪器或是实验材料不足而空在那里，或是虽然学校实验仪器设备按标准配齐了，但由于没有足够相应的实验室，致使部分教学仪器设备不能发挥应有的效用。另外，由于农村学校本身创收能力差甚至无创收能力，再加上实行多架道筹措教育经费的方针，使得学校教育经费的筹措十分困难，学校的办学条件不能得到根本改善，从而使农村中小学在办学条件方面的差矩越来越大。

以甘肃省几项办学条件的现状为例，长期以来，甘肃省一大农村地区的办学条件没有得到根本改善，危房到处存在，课桌一直短缺厂据统计甘肃省1998年普通中学危房面积为94100平方米，小学危房面积为176300平方米，到2001年，中、小学危房面积分别增加到102330平方米、220050平方米，分别增长厂87和24.8个百分点。另外，中小学课桌一直短缺，1998年普通中学课桌短缺19411套，小学课桌短缺59386套，到2001年，中学达到49591套，小学达到120097套，学校现状十分窘迫。就全国来讲，2000年全国小学危房有599476平方米，其中农村占4585617平方米，近76.5%；初中危房有4758003平方米，其中农村占2526267平方米，近53%这些指标，还远远没有达到国家规定的“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳”的办学标准。

三、影响城乡义务教育均衡发展的主要因素

　（一）自然环境和经济社会发展水平的制约

相对于城市，农村交通闭塞，经济发展较为落后。农村教育作为农村经济社会发展的子系统之一，其发展必然受环境和发展水平制约。随着市场经济体制的建立与完善，特别是新农村建设战略的实施，城乡分割局面逐渐打破。但在现实中消除城乡差距、改变城乡二元现象将是一个长期的过程。近几年，城区学校在办学条件上更是突飞猛进，特别是基础教育发展势头良好：气派华丽的教学大楼，宽阔的塑胶操场，宽敞明亮的教室，齐全的功能室，教室里都装上了多媒体投影仪，不少城区学校实行了“班班通”，借助互联网教学。而与之相对的农村学校，尽管在“普九”“普实”期间，市、区、镇三级政府和教育行政主管部门千方百计投入大量资金，在设施设备上达到了当时的标准。但随着时间的推移，普九离现在已将近十年，有的已经不能适应现在的教育教学的需求，有的已经超过了使用年限。就拿东山完小来说吧，全校四百多名小学生，十二个班，光教室间数都存在问题，更不用说美术室、音乐室、科技室等功能室，由于没有功能室，一些课如科技、音乐等就无法正常开展，影响了素质教育的推行。全校二十几台电脑，是九七年普九时的配置，如今只有几台能正常用于教学，微机课就成了“活动课”，更不用说借助互联网进行教学了。由于东山交通不便，电脑也没上网，导致信息闭塞，所以连收发文件、传送资料只能靠人工，这样就常常错过时机，影响了正常的教育教学秩序。全校二十几名教师就挤在一间大教室里办公，学校没有图书室，也就没向学生开放过，课桌椅陈旧不堪。其实像东山这种情况并不只是一例，在全区还存在类似的情况。甚至有的村小还存在危房的现象，尽管区教委多方筹集资金，解决了许多问题，但上述现象仍然不同程度存在。

（二）现行义务教育投资管理体制不健全

我国现行的义务教育投资管理体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，这种教育投资体制存在诸多的不足和缺陷。首先，义务教育经费分担主体责任不明、层次较低。一方面政府在义务教育经费投入中所占的份额较低，家庭反而分担了较大份额的义务教育经费；另一方面，地方政府分担义务教育经费的比重过大，90％以上的义务教育经费由地方基层政府分担，而省级和中央政府分担的比重偏低。这种把发展基础教育所需资金交由地方政府负责的做法，其结果只能使基础教育的发展取决于地方各级政府的财政收入状况，义务教育经费的保障力度降低。其次，我国现行义务教育经费投入体制，基本上是城市负责城市，农村负责农村，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体，这样，城乡财政收入的差距必然造成城乡义务教育经费投入的差距。最后，教育投资分配使用的监督保障机制不完善。我国在《教育法》及其他教育法律法规中，虽然规定了教育经费要做到“三个增长”，强调要增加各级财政对教育的投人，并逐步提高财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例，但并未建立相应的监督保障机制来确保教育投资“三个增长”的落实，没有相应的监督机制约束地方政府尤其是基层政府对教育经费的分配使用，以致他们常常受政治利益的驱动或短期行为的影响而将本应用在农村义务教育的经费转移到城市义务教育或挪作他用。

（三）教育投入失衡

政府及有关部门没有把教育摆在优先发展的战略位置优先予以保障，在安排议事日程、调配资金时，首先和重点考虑经济社会发展的大项目、大工程，因教育投入总量不够，教育行政部门在缩小城乡教育差距方面统筹能力明显不足。

教育行政部门没有树立起均衡发展的理念，对义务教育的基础性地位缺乏充分的认识，在配置教育资源时，重城市、轻农村，重高中教育、轻义务教育，重锦上添花、轻雪中送炭，集全县之力建设一中，却未顾及村级小学的改造，有的地区还为了政绩建设豪华型学校，进一步拉大了城乡之间、校际之间的差距。

四、实现城乡义务教育均衡发展的对策

（一）强化政府责任

在市场经济条件下，实现教育的公平、公正，促进均衡发展，不可能完全依靠市场机制来实现，而主要应通过政府宏观调控来完成。政府对城乡教育均衡发展的责任主要体现在：一是规划责任。各级政府在规划决策本地区基础教育事业发展时，必须将基础教育均衡发展作为基础教育发展的重要指导思想。在义务教育阶段，要逐步取消等级学校、重点学校，淡化窗口学校、示范学校，真正办好每一所学校，教好每一个学生。同时把家庭经济困难儿童、残疾儿童和流动人口子女教育纳入九年义务教育巩固提高范畴。二是投入责任。政府必须不断增加教育投入占GDP的比重，并根据公共教育财政体制的要求，调整教育支出结构，加大对基础教育的投入力度，建立规范的财政转移支付制度、公平的公立学校资源分配制度和贫困生助学制度，坚持对贫困地区、薄弱学校和困难群体进行倾斜。三是督查责任。各级政府要建立基础教育均衡发展的量化标准和教育评估机制，努力将区域内的每所学校都建成标准化的学校。

（二）加快教育体制改革

完善农村义务教育“以县为主”的管理体制。“以县为主”的管理体制，会促进教育资源在县域范围内实现更加合理的分配，为基础教育均衡发展构建一个新的体制平台，给县域基础教育均衡发展提供制度保障。其次要推进办学体制改革。政府在办好每所公办学校的同时，应坚持鼓励、支持、规范的原则，引入市场机制，发展多种形式的民办教育。这样既可以增加教育投入和教育资源总量，缓解选择教育给公办学校带来的压力，同时又可满足一部分人的教育选择权。最后要深化教育人事制度改革。师资队伍的均衡，根本出路在于深化教育人事制度改革。因此要加强教师队伍的交流，促进人力资源的优化；要建立促进校长、教师流动和轮岗任教的制度，实行区域内重点学校和其他学校之间的校长和骨干教师统筹调配，派遣优秀的师范院校毕业生或选调优秀教师到薄弱地区、薄弱学校任教。

（三）加强教育教学改革

首先，健全教师管理机制，加强对教师工作的考核。努力提高教育管理水平，大胆改革教育管理制度，如政府牵头建立一个充满活力、保持更新的管理人员储备库，改变学校管理人才缺乏，管理方式落后，管理水平低下的现象。学校之间定期举办研讨会，交流和学习各校先进的教育理念、办学思想和管理经验，每年互派管理人员到双方学校进行挂职锻炼，实现共同发展。同时发挥特色名校的引领与辐射作用，将其优质资源向城乡、区域学校进行辐射。

转变办学观念，进行新课程改革，增强办学的针对性和实用性，以就业为导向，大力发展各类职业教育。加强教师培训，提高师资队伍素质。加强骨干教师的培训，分层次培养青年教师，形成合理的师资队伍梯队。教师的素质是教育之本，但是目前农村教师的整体素质不高、难以适应新课程改革。农村学校师资队伍的培训应该得到充分的重视，通过政策鼓励城市教师支援农村教育，推进教师交流制度，派出优秀教师到薄弱学校挂职，把先进的教学理念和教学方传送给农村学校，开展课题示范，进行教学专题研讨，提升偏远地区农村教师滞后的教育理念，并充分利用教育网、远程教育等手段，达成教师备课、学生练习、音像资料等教育优质资源共享，带动薄弱学校共同发展。并且通过校际团队研课、教师上课、专家点评，充分发挥城区学校的带头作用，城市优秀教师与农村学校青年教师结对，提升教师的专业素养。同时应鼓励教师参加学历培训，吸收最新教育信息。而且应努力改善农村教师的工资福利待遇，放宽评聘职称条件，稳定农村教师队伍。针对农村学校举办的优秀活动设立专项基金予以鼓励。

农村教师普遍缺乏，师生比例过小，教师很难改善教学质量，为此应加大师生比例，切实减轻教师的工作负担，缩小城乡教育的差距。加强学生相互交流，共享文明成果。运用师生结对、生生结对等多种手段扶困帮贫，每年帮扶一定数量的农村贫困学生。城乡学校互助共同体内部制定结对互助计划，明确各方的权利和义务，形成合作互动的发展团队，通过学校间的互动机制，共同参与信息互递、教研观摩、师生活动。互助团体内部以科研为龙头，提升教育理念，成立师生结对互助，规范学校结对互助行为，确保互助行为的可持续性。建立专项基金奖励生活困难、成绩优良的农村学生，构建城乡一体化德育，让城乡学生都受到教育。同时加强农村学校文化建设，树立其文化个性和特色。最后，全面推进农村学校布局的结构调整。通过相对集中的教育投资，能够提高农村学校的建设标准，又可集中农村可贵的优秀教师，改善学校的师资结构，增强学校的师资力量。逐步撤销规模过小、布点分散的学校，推动学校布局合理化，提高规模效益和整体办学水平，改善以往教育投资分散等诸多弊端。

参 考 文 献

1、赵泽碧，《从构建和谐社会高度探讨教育均衡发展问题》教育探索，2006年

2、王斌泰，《着力推进基础教育均衡发展》求是，2003年

3、刘宝超，《关于教育资源浪费的思考》教育与经济，1997年

4、王庆环，《缩小差距——教育政策的重大命题》光明日报，2005年6月27日

5、庞丽娟，《我国农村中小学布局调整的问题与对策》教育发展研究，2006 年

6、瞿瑛，《义务教育均衡发展政策问题研究：教育公平的视角》2010年6月