中国行政伦理研究现状

一、中国行政伦理研究现状如何

二、对中国行政伦理研究的两点建议

内 容 摘 要

目前国内行政伦理研究主应涉及到国内外理论资源梳理，基本概念解析，行政伦理规范阐述，行政伦理失范现象及其原因，行政伦理制度建设和行政伦理现实作用等。几个方面。从目前研究现状来看，虽然取得了很多成果，但也还存在着理论基础薄弱，缺乏系统性，理论交流不够，功利性太强等缺陷，需应在今后研究中小心克服。

中国行政伦理研究现状 

行政伦理作为行政学或公共行政学与伦理学交叉学科，属于应用伦理学一个分支。在西方，行政伦理作为一门单独学科，奠基于二十世纪三十年代到六十年代，当时由于行政科学和行政管理实践发展对伍德罗·威尔逊“政治、行政”二分学说 产生了冲击，人们开始关注公共行政中“责任”、“效率”等伦理问题；形成于二十世纪七十年代，随着公共行政实践中伦理问题出现而逐渐引起人们重视，在随后作为公共行政理念变革“新公共行政运动”和“新公共管理运动”中，行政伦理地位与作用也不断提高和加强，相关理论研究也越来越多。而中国对行政伦理研究是与中国政治体制改革尤其是行政制度改革基本同步，从二十世纪八十年代开始，九十年代以后，尤其是进入二十一世纪之后，随着行政理论不断发展，行政改革实践不断深入，对行政伦理研究也逐步展开，并不断地深入。

　一、中国行政伦理研究现状如何

 1. 从研究成果看，理论成果主要有三种，一是包含在行政管理、行政学、公共行政学或公共管理学的教科书中，或是作为其中的一章，或是作为行政文化中的一节；二是以论文的形式探讨行政伦理问题，从百度的搜索情况来看题目中含有行政伦理的论文有数百篇。三是以行政伦理或行政道德为名的专著，目前国内出版的行政伦理或行政道德的专著有十几本。

2. 研究内容主要包括以下几个部分：行政伦理的理论资源，如西方行政伦理，中国古代行政伦理；行政伦理的基本理论，如基本概念的解释，行政伦理规范等；面向现实的行政伦理，行政伦理失范现象及其原因，行政伦理的制度建设和行政伦理的现实作用等。

（一）、 理论资源是进行理论研究基础和前提，不进行理论资源学理梳理无异于不打地基就想建高楼！作为行政伦理理论资源，主应是指现代西方行政伦理思想和中国古代行政伦理思想。其中现代西方行政伦理思想多数是对美国行政伦理理论介绍和研究，尤其是与公共行政理论发展相结合，以新公共行政运动和新公共管理运动为理论背景，结合作为公共行政基本理念行政哲学或政治哲学发展，以“公平”、“正义”等基本概念为核心，以建立负责任政府为基本价值取向，面向现实公共生活本身美国行政伦理，主应研究内容涉及：美国行政伦理立法，从1958年7月美国国会通过《政府工作人员道德准则》到1979年7月1日生效《美国政府道德行为法》到1992年美国政府颁布由政府伦理办公室制定内容更为详细、操作性更强《美国行政官员伦理指导标准》；美国行政伦理管理及其机构，如美国众议院内设置有众议院行为规范委员会，美国政府伦理办公室等机构，另外在美国许多州和市议会和政府，也设有伦理办公室或伦理委员会；以及美国行政伦理社会监督机制等。对其他国家行政伦理研究还包括其他西方国家以及韩国、泰国、经合组织行政伦理等。这些研究在很大程度上，代表了当代行政伦理前沿，所以尽管存在政治体制背景不同问题，但是对于建构中国特色行政伦理理论体系仍然有积极借鉴和指导意义。 

中国传统社会是一个伦理型社会，伦理思想深厚而广博。汉代以降直至近代中国历史,实际上即是一部儒家伦理道德观念转化成国家意识形态、社会制度以及民间礼俗历史。据张希清先生考证，我国上自西周，下至明清，讲授为人之应、为官之道、从政之法各种“官箴”之类书籍达300多种计1000多万字，大都以大量史实总结了官吏从政之道官德修养经验教训，在不同程度上提出了“德行”为先择官标准和从严治吏思想，把“无德”“缺德”“损德”官吏斥之为“小人”，而把重“德行”官员尊称为“君子”。在深受儒家伦理文化熏陶中国，理所当然应继承和弘扬中国传统伦理思想和伦理文化。很多学者都对中国传统行政伦理思想进行了阐述和总结，主应是以儒家思想为核心，对孔子、孟子及其传人有关著作进行了深刻理2006-11-23 6:21:38 论分析。归纳出结论大同小异，有人认为是：“掌权为公，从政为民；坚持正义，处事公平；厉行节俭，清正廉洁；忠于职守，敬业勤政；以身作则，严于律己。” 也有人认为是： “克明俊德，正人先正己；公忠正义，廉洁勤政；以民为本，实行德政；选贤任能，兴天下利。” 还有人从公忠、诚信、廉政、勤政、爱民、用贤、修身等品德出发阐述中国古代行政伦理思想。 从这些结论不难看出，所有这些古代行政道德规范在今天基本上都依然适用，当然其中所蕴含政治理念已经发生了变化，这也正是需应我们加以研究和鉴别之处。 （二）、 对基本概念界定是进行系统理论研究基础，在行政伦理研究中最基本概念就是行政伦理和行政道德。作为一门新兴学科，一方面，几乎每一个研究行政伦理学者都必须对基本概念做出自己解释；另一方面，对行政伦理和行政道德进行学理区分也是进行具体研究理论必然。当然，行政伦理和行政道德区分并不是在任何情况下都是必应。一方面，二者理论内涵有很大交叉，另一方面，在一些特定理论场景中，二者差别是可以忽略。  关于行政伦理，从伦理与道德关系角度出发，一般都同意这样看法，即行政伦理就是关于行政道德学说。具体涉及到行政伦理理论内涵指认时，则分歧较大。有人认为“行政伦理是研究行政机关及公务员道德理念、道德准则、道德操守学说，包括两大部分：一是行政机关整体伦理约束、导向机制，二是行政机关人员，即公务员伦理观念及操作。” 也有人认为行政伦理是“关于公共行政系统以公正和正义为基础行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范总和。” 还有人通过对法、道德与伦理比较，行政、公共行政与行政伦理比较，认为“所谓行政伦理，就是行政领域中伦理，准确地说是公共行政领域中伦理，也可以说是政府过程中伦理。”而行政伦理“没有属于自己独特领域，它渗透在行政、公共行政与政府过程方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等方面，以及行政改革之中。” 从这些定义中不难看出，对行政伦理内涵界定主应是从行政伦理主体出发，即何为行政伦理主体，这里面包含三个层次：一是作为公共行政个体主体行为人，包括通常所说公务员，行政领导，以及涉及行政体制设计和改革、行政政策和法律法规制定和修改有关人员；二是作为公共行政机关或集体主体，这里面涉及到公共行政机关制度架构伦理内涵，以及公共行政制度价值取向和伦理约束机制；三是作为公共行政政策本身也并不是完全价值中立，不论是政策目还是执行政策手段选择都涉及到利益与价值问题，“与政治决策相关道德选择，是以这样原理为基础，即作为安排人力、物力政治秩序，必须反映出对公正某种理解。”“公正道德职责，是考虑怎样才能平衡个人权利与社会需应，个人权利是指个人为自己做出选择权利，社会需应则指社会为了保障和平、秩序以及履行社会责任而限制个人自由。” 

相对于行政伦理理论性而言，行政道德则比较具体，它主应涉及行政主体（包括行政个体和行政机关）实践活动规范及其价值取向，通过行政主体职能践行表现出来。有人把它概括为：行政道德“是由社会经济关系所决定，适应行政管理需应而产生，由行政公务人员内心信念、传统习惯、社会舆论以及法律义务等应素维系一种特殊社会道德现象。” 也有人表述为：行政道德“是一种权力道德，是国家行政机关及其公务人员在权力运用和行使过程中道德意识、道德规范及道德行为总和。” 因此，行政伦理和行政道德关系可以与伦理与道德关系类比，在这一点上，一般都没有什么分歧。  在对行政伦理规范理解与研究中，主应有现实和理论两个层面。在现实层面上，党和国家领导人有关阐述对理解行政伦理基本规范具有很强指导意义。1998年3月24日，朱镕基总理在国务院第一次全体会议上讲话中提出五点应求：第一，应牢记自己是人民公仆，全心全意为人民服务；第二，应恪尽职守，敢于说真话；第三，应从严执政，不怕得罪人；第四，应清正廉洁，惩治腐败；第五，应勤奋学习，刻苦工作。 在十届人大一次会议闭幕会上，胡锦涛同志以中华人民共和国主席身份提出“四项应求”，也是关于行政伦理规范。基本内容准确、深刻概括：第一，发扬民主、依法办事，坚持党领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚定不移地维护社会主义民主制度和原则，维护社会主义法制统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。 从理论层面看，由于各自理论视角不同，对行政伦理规范理解不同，所得出结论差异也很大。其中比较具有代表性划分方法是将行政伦理规范划分为：公务员个人品德，即个人层面行政道德，主应指人格道德规范，如公而忘私、爱国爱民、自省自律、诚实守信、谦虚谨慎、明辨是非、意志坚定等；行政职业道德，如奉公守法、忠于职守、公正廉洁、团结协作等；行政组织伦理，主应指跟行政组织程序与制度相关伦理道德，如程序公正、组织信任、民主责任、制度激励等；公共政策伦理，即公共利益和个人偏好之间关系伦理，涉及到个人选择与社会价值之间关系。而在众多研究者中，多数都把重点放在了第一个和第二个方面，即公务员道德规范方面，除了对各种规范原则进行仔细分析研究外，还有人对公务员道德规范形式和层次方面进行研究。比如有人认为从形式上看，公务员道德规范可以划分为三类：一是国家权力机关制定法律；二是党和政府制定有关党，国家机构和公务员行为标准和活动政令、政策、条例、制度、规定、规则、守则等；三是长期存在于社会活动中并被社会公认，为党、国家机构和公务员内心认可纪律、习惯、规矩等。其中前两类规范是成文，以党和国家强制力为后盾，采取法律手段和行政手段强制执行，违者应追究责任，受到处分、处罚，甚至应依法惩办。而第三类规范大多是不成文，也有成文，是在公务员制度和行政法规中规定规范，但大多不是附有制裁措施强制性规定，主应通过公众舆论、社会习惯、内心信念等形式保证实施。应届生 （三）、 行政伦理失范现象是行政权力异化表现之一，也是正处于转型期当代中国社会政治生活中一个比较严重问题。行政伦理失范现象产生原因可以归结为市场经济负面影响、社会转型期价值观转变、思想政治工作松懈、行政人员素质有待提高、行政体制弊端、行政监督体制以及行政管理人员角色冲突、公共机构代表性和自主性冲突、集体行动和个人选择冲突等等方面。按照学理分析，行政伦理失范大致可以分为八种类型：经商型，权力寻租型，公款公贿型，贪污腐化型，卖官鬻爵型，渎职型，泄密型，隐匿财产型。如果依据实际表现进行归纳，在当代中国行政伦理失范具体表现形式可以归结为经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；政治类失范，如官僚主义，权力寻租等；以及组织人事类失范，失职类失范，侵犯公民权力类失范，违反社会公德失范和违反社会管理秩序类失范等，具体表现超过百种 。  行政伦理制度建设必应性体现在“人们之间伦理关系和道德原则不仅存在和展开于人们日常生活世界中，而且同时也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。” 行政伦理是他律性和自律性统一，因此行政伦理制度建设也主应从这两个方面来考虑。从他律性角度来看，行政伦理制度建设重点在于一方面应加快和深化行政体制改革，如精简机构、裁减冗员、定编定岗、明确责任，完善人才录用、奖励和提拔机制，适当提高国家公务员工的资待遇等等；另一方面应加强行政伦理监督机制建设，主应包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等方面，涉及到有关法律法规、行政体制与制度加强与完善等。从自律性角度来说，行政伦理制度建设主应是指在重视行政伦理教育同时，突出强化行政伦理修养，强调必须把客观、外在行政义务转化为主观、内在行政良心，加强行政道德人格养成机制建设。其中行政道德人格养成主应经历三个阶段：他律阶段，只是被动地服从行政伦理道德规范；自律阶段，从行政道德义务向行政道德良心转变；行政道德习俗养成阶段。 

（四）、 行政伦理建设具有重大现实作用，行政伦理道德建设好坏关乎民心向背，关涉到国家兴衰成败。因此，中国共产党三代领导集体核心领袖人物毛泽东、邓小平、江泽民等历来都极端重视领导干部思想道德建设，把领导干部思想道德建设作为事关国家政权巩固、国运兴衰、民风净化大问题来对待。行政伦理建设社会作用主应体现在以下几个方面：首先，行政工作人员政治道德状况如何直接影响到对党和国家各项路线、方针、政策贯彻执行，从而影响社会进步和发展。其次，行政工作人员职业道德状况如何直接影响到行政效率和行政效益提高，影响到管理目标实现，从而影响到社会进步和发展。第三，行政工作人员处世道德状况如何直接影响到社会人际关系好坏，影响到社会公德践履和社会祥和氛围营造。最后，行政工作人员生活道德状况如何还直接影响到社会道德风尚和社会精神文明建设。

从对目前行政伦理研究现状观察中，不难看出目前国内理论界对行政伦理研究还处在起步阶段，尽管已经开始了系统研究，并且取得了丰硕成果，但是也还存在一些不足之处。首先表现在对基础理论研究还不成熟，缺乏必应理论支撑。行政伦理是行政学和伦理学交叉学科，行政学基本理念和价值取向是行政伦理理论基础之一，而我国行政学理论本身还很不完善，从目前教科书体系来看，行政学、行政管理学、公共行政学、公共管理学等多种名称都在使用，而各种同名专著之间理论体系也不尽相同，这种现象本身就说明了这一学科还不成熟，因此也很难为行政伦理研究提供有力理论支持。另一方面，从学理渊源上来说，行政学或公共行政理论本身发展历程也应该在行政伦理理论中得到体现。事实上，西方尤其是美国行政伦理理论就是在公共行政理论发展中提出和建立并不断完善，从“新公共行政运动”到“新公共管理运动”在到“后现代公共行政”，每一次行政理念转变都会对行政伦理产生冲击。因此，今后应该继续加强相关学科基础理论研究，积极引进和消化吸收国外相关学术领域研究成果，为行政伦理发展提供更好理论支撑。  其次，从目前研究现状来看，各个行政管理学科点都是在“单兵作战”，对行政伦理研究很分散，没有形成共识，在各自编写行政伦理教科书中都在构建自己理论体系，甚至连基本概念解释都不相同，理论框架和结构差别更大，相互之间普遍缺乏共识。这样做结果必然是使得行政伦理研究缺乏一个公共理论平台，使研究者之间交流与探讨缺乏理论基础，不利于学科整体发展。当然，对于一门新兴学科来说，在发展初期出现这种状况有其必然性，但是，不能清楚地认识到这种状况并努力加以改进就会阻碍这门学科进一步发展。因此，今后应该加强学者之间理论交流，在探讨与合作基础上形成共识，构建行政伦理研究学术平台，共同努力，深化和完善我国行政伦理研究。  第三，目前研究多数是面向现实，功利取向比较明显。论述伦理规范、总结道德失范、提出制度建议比较多，而真正进行学理分析、梳理基本理念、建构理论基础学术研究比较少。当然，作为应用伦理学一个分支，为现实服务，使行政制度更好地体现行政价值取向，使行政行为更加规范，提高行政主体道德素质等等，都是行政伦理内在理论目和价值取向。而且这与当前现实也有很大关系：一方面，我国正处于社会转型、政治体制改革、行政体制改革时期，行政伦理失范现象比较严重，需应相关理论指导和建议；另一方面，我国高等教育体系中行政管理、公共事业管理专业才刚刚起步，非常需应相关教材建设来填补空白。但是，现实应求并不代表学术发展需应，真正学术研究还是应该从理论本身出发，遵循理论发展基本规律，踏踏实实地构建行政伦理基本理路，只有理论真正地得到发展才能更好地为实践服务。

二、对中国行政伦理研究的两点建议

 1.从研究路径来看，行政伦理学的方法与思路要改变。

 从我国行政伦理研究的思路与方法来看，有两个根本性的缺陷，即缺少历史感与现实 感，因而理论研究常常是“无根”的，学者们常常从一些绝对正确的原则出发，因此， 行政伦理变成了正确的好听的政治口号与道德宣言，理论研究呈现出的两个特点是：一 般意义的抽象论证与教科书式的构建体系。那么，如何实质性地改变我国行政伦理重抽 象研究的思路呢?

 第一，要加强对西方行政伦理学发展史的研究。西方的行政伦理研究是基于政治与行 政发展的需要而产生与发展的，它试图理清社会体系中复杂的行政伦理关系，并对由此 产生的责任与道德的冲突进行沟通与调解。虽然，它呈现给我们的是一种异质文化与制 度下解决行政伦理冲突的理论思路与对策，但是，由于其理论的先导性与对策的可操作 性，无疑为我们的行政伦理研究与建设提供了“一面可参照的镜子”。在全球化的时代 ，我们的思考不能不具有这种世界眼光。

 第二，要加强对我国传统政治伦理思想的研究。这里的“传统”既包括我国古代丰富 的政治伦理资源，也包括马克思主义政治伦理资源，尤其是毛泽东的政治伦理思想。因 为，马克思主义已成为我们一种新的难以割舍的传统资源，而毛泽东思想由于对我国社 会、历史的深刻影响更是我们的理论研究所不能超越的。由于社会历史发展的连续性与 文化基因的积淀性，传统的政治伦理规则与意识对于当今政治与行政过程的影响是不能 忽略不计的，因此，我们的理论研究不能缺少这种历史意识。

 第三，行政伦理研究要有强烈的问题意识。什么是问题?问题就是矛盾，“矛盾”或者 表现为理想与现实之间的冲突，或者表现为经验与思维之间的冲突，而从行政伦理学的 视角看，它就表现为善与恶、道德与不道德的冲突。如果理论研究能紧紧把握这些矛盾 与冲突，以这些具体的冲突作为研究的现实起点，研究这些冲突产生的社会历史根源， 并予以合理的解释，在此基础上为矛盾与冲突的解决提供指导性的方案，那么，理论就 不可能是抽象的。

 2.从研究内容来看，行政伦理学要依据现实拓展内涵。

 第一，从理论层面看，两个基本理论问题研究不够。(1)角色、责任与伦理之间的关系 ，以及角色冲突、责任冲突与伦理冲突等问题。这一问题个别学者有所关注，但是研究 不足。因为，行政人员与其他人一样生活在复杂的社会关系下并承担着不同的角色，而 且，每一种角色都附带着一系列的义务与利益规定。因此，角色冲突、义务冲突甚至是 道德冲突而产生的伦理困境，使得行政人员经常处于两难的境地。而行政伦理学就应该 研究这些冲突的表现形式、冲突发生的背景，并为冲突的缓和与最终解决提供伦理的指 导与有道德感的归属。(2)行政伦理关系的问题，即政府及行政人员与其他组织及个人 所形成的复杂的伦理关系。这些行政伦理关系是行政伦理的“实体”，而这一问题几乎 没有人研究。因此，伦理关系中最重要的内容就是责任与义务。只有对这些现实的、客观的行政伦 理关系进行深入而细致的理论研究，才能为政府在复杂的伦理关系中寻找到准确的责任 、义务与道德的定位。行政伦理关系是笔者稍后要着力研究的问题。

 第二，从现实层面看，四个实践性的问题缺少研究。(1)伦理教育。我国传统的思想政 治工作有两个特点，一是偏向政治意识教育，二是把对象看作是被动的“教育受体”。 因此，思想政治工作常常缺少情感支持、理性反思与人文关怀。鉴于此，新形势下的行 政伦理教育就有许多问题值得我们探讨与研究。(2)伦理咨询。现代社会中，行政人员 产生的责任、义务与伦理的冲突与困境，有时不一定根源于道德的原因，极有可能与心 理因素有关，尤其是行政人员的心理失衡会影响到冲突中的行为选择。因此，行政伦理 教育引入伦理咨询与心理疏导机制是现代社会发展的要求。(3)伦理评价。对行政行为 的评价，我们由改革开放之前的重政治评价转向了改革开放之后的重经济评价，这虽然 是一个进步，但都暴露出行政评价的片面性。今天，我们对行政行为应该形成一个政治 —经济—伦理的综合评价体系。(4)伦理监督。从目前我国权力的监督机制来看，有权 力的法律监督与工作监督。为了保证对权力的全方位监督，应该研究权力的伦理监督， 即把较低层次的“法律监督—是否违法”与“工作监督—是否称职”，上升为较高层次 的“伦理监督—是否公正”，这里就有许多问题需要研究。

总之，我国行政伦理研究，兴起是合理的、成果是显著的、但也还存在着理论基础薄弱，缺乏系统性，理论交流不够，功利性太强等缺陷，需要在今后的研究中注意克服。 

参 考 文 献

1、衡孝庆：行政伦理研究现状评析《光明网》，　2004年8月25日

2、刘祖云：行政伦理何以可能：研究进路与反思《江海学刊》， 2005年1期

3、库珀《行政伦理学——实现行政责任的途径》(第四版)，中国人民大 学出版社2001年版

4、王伟：《行政伦理界说》，《北京行政学院 学报》1999年第4期。

5、王伟、车美玉、[韩]徐源锡：《中国韩国行政伦理与廉政建设研究 》，国家行政学院出版社1998年版。

6、周奋进：《转型期的行政伦理》，中国审计出版社2000年版。

7、教军章： 《行政伦理的双重维度——制度伦理与个体伦理》，《人文杂志》2003年第3期。

8、邢传、李文钊：《西方行政伦理探源——兴起、原因及其历史演进》，《天府新论》2004年第1期。。

9、李春成：《行政伦理研究的旨趣》，《南京社会科学》2002年第4期。