转变职能，建设服务型乡镇政府的思考

一、建设服务型政府的内涵、特征和意义

二、当前乡镇政府服务型政府建设现状及存在的主要问题

三、转变职能，建设服务型乡镇政府的几点建议

内 容 摘 要

当前，农业与农村工作形势发生了巨大的变化，面对新的形势，新的任务，作为我国政权基础的乡镇政府如何转变职能，建设服务型政府是摆在我们面前的一个重大课题。建设服务型政府对于政府参与经济竞争，完善社会主义市场经济以及各级政府及其公务人员坚持立党为公、执政为民和构建社会主义和谐社会都具有重大意义。就此问题，笔者进行了积极探讨和思索，对乡镇政府转变职能，建设服务型政府的现状和存在的问题进行了分析，建议要科学定位乡镇政府职能，大力转变思想观念，不断推进乡镇机构改革，创新工作机制，进一步强化乡镇服务功能，加强干部队伍建设，科学政绩考评，努力建设服务型政府。

转变职能，建设服务型乡镇政府的思考

党的十七大提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，构建社会主义和谐社会。当前，农业与农村工作形势发生了巨大的变化，面对新的形势，新的任务，作为我国政权基础的乡镇政府如何转变职能，建设服务型政府是摆在我们面前的一个重大课题。笔者在县、乡镇人民政府均工作了一段时间，现根据所学知识结合自身工作实际，主要就乡镇政府如何加快转变政府职能，建设服务型政府谈一些粗浅的看法。

一、建设服务型政府的内涵、特征和意义

（一）建设服务型政府的内涵

胡锦涛总书记在2008年2月23日主持中央政治局第四次集体学习《国外政府服务体系建设和我国建设服务型政府》时强调：建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。服务型政府是针对传统管制型政府的弊端而提出的。在传统管制型政府模式下，行政权力渗透到社会生活的各个角落，社会生活的各个方面都处于行政权力的严格控制之下，社会缺乏自主行动的空间。在这种情况下，政府控制着社会资源的支配权和分配权，社会公众形成了对政府的绝对依赖。与管制型政府的“政府本位”运作方式不同，服务型政府的基本运作方式是坚持 “公民本位”，即公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的意愿为基础，服务型政府有着丰富而深刻的内涵。一是“以人为本”是构建服务型政府的出发点。以人为本是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现。党和政府的工作要一切为了人民群众，尊重人民群众的权利，满足人民群众的需要，发挥人民群众的潜力，实现人民群众的发展。服务型政府是以人为本的政府。政府的权力来自人民，必须服务于人民，接受人民的监督。二是从“管制行政”向“服务行政”的转变，是服务型政府的内在要求。在计划经济条件下，政府控制着所有社会资源，进而控制着社会的重要生产部门，政府通过有效的政令传达机制实现对社会、经济和文化事务的强制性管理，各级政府形成了凭借行政计划的方式行使职权的惯性，很难将人民群众的真实需要纳入行政决策环节，而人民的唯一选择就是接受政府的计划安排。服务型政府强调政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系是建立在服务的基础之上，重点强调政府提供服务的主体性、责任性和执行力。构建服务型政府，要求政府必须确立“服务”思维。三是依法行政是服务型政府的基本行为准则。政府的活动必须限定在法定的范围内，必须遵循特定的程序。服务型政府首先必须是法治政府，正所谓“执政之要在于为民，行政之要在于依法”，政府只有做到了依法行政，才能够真正地为人民服务。四是“人民满意”是服务型政府的基本理念。政府作为公共产品和公共服务的供给者，其有效作为的领域是公共领域。因此，为公众提供优质高效的公共服务，是政府义不容辞的责任。人民的需求决定政府服务的内容与方式；人民的满意度衡量政策执行效果的最高价值标准；人民的评价决定政府政策的基本走向。

（二）服务型政府的主要特征

一是具有核心竞争力。在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值，就是社会平等、政治民主和以人为本。一个服务型政府，首要的特征就是张扬社会主义的基本价值，实现了社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有切实的可操作性。离开社会主义的基本价值、宪法原则和我们党的执政理念，这个服务型政府就可能是无本之木、无源之水。二是它是一个民主和负责的政府。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利，反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征，惟其如此，才能体现社会主义制度的优越性，也才能真正建立一个服务型政府。三是它是一个法治和有效的政府。依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。一个依法行政的政府必然是一个有效政府，其公共政策才能得到认真的落实。建立服务型政府，核心是政府必须尊重宪法精神，按宪法原则办事，只有这样，人民才会相信政府，政府服务才能为群众所接受。四是它是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。要把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活，使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。要真正关心社会的弱势群体。政府必须下决心把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。

（三）转变职能，建设服务型政府的意义

一是政府参与经济竞争的需要。在经济全球化趋势不断发展的背景下，经济竞争在一定程度上表现为发展环境和服务水平的竞争。一个地方要实现又好又快发展，就必须大力优化发展环境、提高服务水平。这就要求我们变“大政府”为“小政府”，实现政府职能转变，变微观管理为宏观管理、变直接管理为间接管理，改变“越位”、“缺位”、“错位”的现象。二是发展社会主义市场经济的要求。社会主义市场经济的发展，要求政府成为市场规则的制定者和市场环境的监管者，无论规则制定还是市场监管，目的都是为市场、企业、公民提供服务，政府的职能是有权限的，管理方式必须由指挥经济变成为经济服务，管理的目的在于纠正“市场失灵”，在于弥补“市场缺陷”。只有这样，才会为充分竞争的市场经济提供良好的外部环境，才能保证经济社会的持续快速协调健康发展。三是构建社会主义和谐社会的必由之路。党的十六届四中全会提出构建一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会是公共服务型政府的特征是民主、责任、无私、效益、法治、透明。只有建设服务型政府，构建社会主义和谐社会的目标才能实现。

二、当前乡镇政府服务型政府建设现状及存在的主要问题

近年来，乡镇政府普遍提出了建设服务型政府的目标，并积极进行了建设服务型政府的实践，实施了机构改革，推行了政务公开等一些举措，开展了“三个代表”学习教育活动、机关作风整顿教育活动、保持共产党员先进性教育活动等，取得了一定的成效。但随着农村经济社会的不断发展和农村各项改革的不断深化，农民需要的服务不断增多，而我们的农村基层政府的工作，就越来越暴露出一些深层次的矛盾和问题。

（一）乡镇管理体制滞后

机构和岗位设置滞后于经济社会发展。乡镇建制由于遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党委、政府、人大、纪检、武装等班子齐全，各类办公室门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了调整，但撤并在很大程度上是体现行政意志，而不是市场意志。乡镇管理体制不健全，责权不统一。“七站八所”是县职能部门派驻乡镇机构，他们代表各自部门行使职能，人权、财权均在上级业务部门，致使乡镇政府管理权名有实亡，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事。同时，这些机构也普遍处于“有钱养兵，无钱打仗”的境地，而且大多是传统的以“管理”农民为主，服务农民方面比较薄弱。

（二）乡镇自身包袱沉重，压力过大

一是乡镇财政收支矛盾突出，包袱沉重。乡镇财政收入来源主要是农业税收，农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。有的乡镇主要领导为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务。可用财力难以保证正常运转，谈不上偿还债务，更无法提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没有能力，有想法没办法。同时，农村基础设施需要建设，如乡村公路建设与维护、水利建设、农网改造、农村学校建设等，这些资金从何而来?一方面是上面惠农政策没有一个明确和统一的政策法规，另一方面是基层对如何防止农民负担反弹的长效机制尚未建立。镇、村、社在供养人员多、财政负担重、工作压力大的情况下，有可能还会向农民伸手。二是乡镇工作包罗万象，任务繁重。俗话说“上面千条线，下面一根针。”这材料、那会议，这检查、那汇报，这考评、那达标。搞得你手忙脚乱，忙于应付。考核指标过多过细，考核方式不尽科学，各项工作层层签订责任状，实行党政“一把手”负总责，一些乡镇干部说“签了多少责任状，自己也记不清，只能是哪项催得急，就突出搞哪项”。“婆婆好做，媳妇难当”，为做好“媳妇”，就得认认真真地写好材料，作好汇报，用形式主义应付官僚主义。三是乡镇工作难度大。现在农民民主意识、法律意识、维权意识逐渐觉醒，开始从法律的角度考虑身边的各种问题，维权意识增强，而相应的责任意识、义务意识淡化。可谓是搞人治行不通，搞法治不管用。譬如计划生育，乡镇干部不能去罚款，因为你不是执法主体，不能去扒粮牵猪，因为这样做违法。而乡镇政府又不得不去管，它关系到乡镇工作的“一票否决”，决定着基层领导“乌纱帽”的去与留。跟老百姓讲法律他不听，也不管用，你就只能跑断腿，磨破嘴，一次又一次地说教，打通思想。

（三）乡镇职能越位、错位、缺位

 一是越位问题。《地方人民政府组织法》对乡镇政府的职权有明确的规定，但实际落实中并不太理想，许多乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、计划生育、纠纷调处、环境保护无所不干，成了一个全能政府，无限责任政府。 二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。花钱办错事，种了别人的地，荒了自己的田。三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要工作内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。

（四）群众需要的许多服务得不到及时满足

一是农副产品销售服务。二是农业生产、外出务工、产业结构调整、技术培训等信息服务。三是有特色种植业、养殖业科技服务。四是在扩大种植、养殖、加工、子女读书等方面享受低息或无息贷款服务。五是农用物资价格、质量、打假维权等方面的服务。六是对农业的支持政策、技术指导、发展壮大协会组织等方面的服务。七是当外出务工、经商合法权益受到侵害时，及时的法律援助服务。八是文娱演出、广场文化活动等方面的文化服务。九是基础设施建设、公共环境卫生、医疗、疾病防治等方面的服务。十是快捷、方便、高效、优质的办事服务。

（五）行政效率较低，公共管理服务功能还不够完善

一是办事手续烦琐，政策不透明，服务手段落后。电子政务对外服务能力不强，没有实现面向公众、交互式的网上办公和资源的整合与共享，公开的信息数量少，周期长、内容单薄。二是公共管理服务功能还不够完善。政府与市场的责任边界不清。基础设施、市政工程、文化体育设施建设等几乎全由政府包揽，民间资本很难进入。社会中介组织不发达，规模小而散、结构不合理、竞争力不强。

（六）乡镇干部服务能力有待进一步提高

一是观念有待更新。不少乡村干部有怀旧情结，认为以前的事好做、民好管，干部地位高；现在乡镇干部没地位、事难办、民难缠。“民可所使之，不可所知之”的思想还影响了一些干部，缺少公仆意识、服务观念。一些人法制观念淡薄，习惯按领导旨意办事，不重视依法行政；对企业被动服务多，主动服务少，一般性服务多，多样化、个性化服务少。政府工作人员的创新意识和加快发展的危机感、紧迫感还需进一步增强。二是素质有待提高。如何提供一体化服务，让产业真正发挥出经济效益，已成为当前农业亟待解决的问题。有不少乡镇干部这方面素质还不高，重管理的干部多，懂技术的干部少。解决农民市场信息不灵、产品销路不畅、产业结构调整不力、科技推广不快的方法和能力欠缺。这些问题与当前农村发展的新形势极不相称，一定程度上制约了农村经济的发展。三是方法有待改进。不少乡镇仍采用干部包村“满堂滚”式的管理，周一报到、周五汇报、没事下乡、下乡没事，名为包村、实不到村。不注重研究新情况、新问题，新办法不会，老办法不灵，惯用以前的工作模式、套路和方法，有的干部甚至认为在基层工作就是要有“匪气”、“霸气”，缺少依法行政的意识和能力，有的干部办法点子不多，组织动员群众的能力差，在复杂问题和突发事情面前常常显得束手无策。

三、转变职能，建设服务型乡镇政府的几点建议 

（一）科学定位乡镇政府职能

乡镇政府的职责主要是弥补市场不足和满足社会公共需求，乡镇政府职能定位应该是经济发展、公共管理和社会服务三项职能。为此，乡镇政府职能要实现“三个转变”。一是经济发展职能变“主角”为“导演”。要从经济目标优先向社会目标转变。政府在确定发展目标时，以社会均衡发展为目标；要从投资型政府向公共服务型政府转变。加大政府对农村基础设施建设、农村人畜饮水、农田水利建设和公共卫生服务的扶持力度，特别是要加大镇村公路的养护力度，切实改善农村交通状况；要从经济建设的主导者向引导者转变。对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，还自主权给企业和农户。二是公共服务职能变“配角”为“主角”。改变政府公共服务“欠位”的状况，解决公共产品短缺的问题。要把发展农村经济，增加农民收入作为全面推进农村小康社会建设的根本出路。在农业结构调整上，鼓励、引导农民根据市场需求调整种植结构。政府更多地向农民提供农产品的市场信息和技术服务，以增加农民的经营收入。在非农产业上，一方面引导农民从事农产品加工和流通，另一方面合理组织农民进城从事二、三产业。要调整财政资金的使用方向，更多地转向农村公共产品的供应上。如增加农田基本建设、农业科技推广、农村公共医疗服务、农村贫困群体的社会救助，农村道路建设等方面的投入，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境不断优化，从根本上改变农村落后的面貌。二是社会管理职能变“管理”为“服务”。主要是变全能政府为有限政府，变大政府为小政府。实行政事分开，让事业单位充分行使自己的管理职能。那些不该管、管不好也管不了的事情，按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，明晰政府事权，主要管市场管不了且无法管的事情，把不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，从过去管农民转到服务农民上来。

（二）大力转变思想观念

一是现代市场经济要求经济资源由市场配置，因此必须依靠运用市场的力量来发展经济，提高市场开放程序，还权于市场。市场经济必须保证群众自由创业、自由选拔和自主决策。“百姓创家业，能人创企业、干部创事业”，政府必须转变观念。政府推动经济发展，不是要投资经营企业，而是要提供优质的服务和改善经济发展环境。政府不能老是想把经济资源权利控制在自己手中，而是要支持、帮助市场主体，由市场及市场主体来配置资源；政府加强管理或者政府规制，不要加强审批，加强控制，而是加强法制维护公平公正的市场经济秩序。二是现代民主政治要求政治资源由人民配置。因此，必须依靠并调动群众力量来管理社会，按照“市场能解决的，政府不干预，民间能负担的，政府不包办”的原则，一方面乡镇政府为自身“减负”，同时不断提高群众的参与度，还权于民，实现从“人治型”向“法治型”转变，按照《行政许可法》规范从政行为，坚持依法行政，建立法治政府、诚信政府，加快依法治理的进程。在村级，要把“依法治村，村民自治”推向深入，认真贯彻《村民委会组织法》，通过制定《村规民约》、《村民自治章程》等规章制度，在群众内部形成互相监督、自我管理的局面，逐步实现村民自治目标。

（三）不断推进机构改革

在新形势下，乡镇应由“抓事务、抓税收”向“抓产业、抓服务”转移，要围绕这个方向推进机构改革。一是合理合并乡镇内设机构。二是统筹使用乡镇工作人员，提倡交叉兼职，做到既分工又合作，发挥整体功能。三是加大事业单位改革难度。可合并农技站、农经站、农机站、畜牧兽医站等涉农事业单位，组建农业技术服务公司，与政府在人、财、物上逐渐脱钩，一律实行自主经营、自负盈亏，引入竞争机制，充分的发挥农技人员的服务功能，实行企业化管理，社会化服务。

（四）创新工作机制

调整工作运行模式，由分片划线、领导包片、干部包村向统一调配、目标管理、专业服务转变。实行班子成员联站所包片抓产业，依托站所抓管理抓落实。按照产业化、专业化服务的要求，对干部实行包产业、包项目、包技术、包销路等目标管理责任制，全面推行竞争上岗的管理机制，按照“归口管理、发挥特长”的原则和因责设岗、因岗定人的思路，不断整合干部资源，把干部放在合适的工作岗位上，充分发挥他们的特长和优势，真正做到“人适其位、位尽其才、人尽其用”。根据乡镇产业发展的实际，分门别类地将熟悉各种产业、精通相关技术的干部聚合在一起，成立相应的专门服务队伍，专门负责在产业结构调整、发展主导产业过程中遇到的各种问题。同时鼓励干部从事农业产业化生产经营，鼓励干部到村、街道社区任职。

（五）进一步强化服务功能

要进一步强化农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育、法律援助等服务职能。要积极探索创新乡镇政府公共服务模式，进一步建立健全公共服务制度。一是乡镇政务集中咨询制度，集中开展咨询信息服务工作；二是乡镇政务服务代办制度，推广“统一受理、集中办理、限时办结”的服务代办模式，实现农民申请办事一个窗口受理，行政事业性收费统一收缴；三是乡镇行政合同管理制度，在履行特定公共服务职责过程中，对农民委托办理的事项可以与农民签定行政服务合同，合同内容应当明确签约当事人名称、服务事项、服务方式、服务要求、违约责任等方面的内容；四是乡镇公共服务购买制度，对可由原企事业单位提供的公共服务，按照“养事不养人”的原则，探索试行政府出资购买公共服务制度。对本乡镇不能直接提供公共服务的事项，可以通过市场购买部分农民需要的公共服务产品，探索将一部分农村公益性事务逐步推向市场化、社会化。 

（六）加强干部队伍建设 

加强干部队伍建设，提高干部素质，是转变政府职能，建设服务型政府的前提和基础。要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、服务型、创新型的干部队伍。一是要建立健全乡镇干部培训制度和体系。紧紧围绕乡镇干部队伍的实际需要，以技能培训为重点，开展多层次、分类别的干部培训，提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力。二是要坚持正确的用人导向。建立干部政绩考核评价体系，营造一个优胜劣汰的用人机制。三是要坚持以人为本，切实理解、关心、支持乡镇干部。乡镇工作可谓千辛万苦，其工作任务重、难度大、条件差、待遇低，特别是在贫困落后的山区乡镇工作更是难上加难。要对乡镇干部在工作、生活上多给一些人文关怀，以解决他们的后顾之忧，保护和发挥好他们的积极性和创造性。

（六）科学政绩考评

政绩考评如同“指挥棒”，决定着政府工作的方向，建设服务型政府，要建立科学的考核体系，形成正确的激励导向。一是要按照科学发展观的要求，从现代公共服务型政府职能定位出发，设置政绩考核的内容，在考核经济发展水平以及当年任务完成情况的基础上，更要注重政绩成本、经济结构、增长质量、资源消耗、环境成本等方面考核。二是要注意政绩考核的差异性问题。区别对待不同地区、不同岗位、不同经济发展水平和客观条件下干部的工作难易程度，不能搞“一刀切”。既要看干部的主观努力，更要充分考虑基础条件对政绩的影响。三是要注重政绩考核的透明度问题。要把内部考核与社会考核结合起来。双述双评定优劣，既要对上级述职，又要向群众述职；既要接受上级评价又要接受群众的评议，特别要扩大考核工作的社会参与度，广泛听取各方面的意见和反映，接受群众监督，避免人为因素干扰甚至“暗箱操作”。

参 考 文 献

[1] 唐铁汉.提高党的执政能力与深化行政体制改革.——公共行政,2005(2):31-35。

[2] 魏礼群：《大力建设服务型政府》，《求是》2006年第21期。

[3] 张青.论社会主义市场经济条件下“公共服务型政府”模式的建设.求实,2005(1):30-31。

[4] 《全面推进依法行政实施纲要》，《人民日报》2004年4月21日。

[5] 袁曙宏.依法行政的蓝图:解读《全面推进依法行政实施纲要》.新华文摘,2004(12):1-2。

[6] 肖扬.坚持依法执政,提高执政能力. 新华文摘,2005(5):11-13。

[7]中央宣传部理论局《理论热点面对面·2007》⑤。

[8]胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时强调《推进服务型政府建设 提高为民服务能力和水平》，新华社，2008年02月23日。