试论我国行政诉讼法的修改和完善

一、行政诉讼法的的意义与作用

（一）、行政诉讼法的意义

（二）、行政诉讼法的作用

二、行政诉讼法的现状与存在的问题

（一）、行政诉讼法的现状

（二）、行政诉讼法存在的问题

三、加强和完善行政诉讼法的对策与措施 

（一）、加强和完善行政诉讼法的对策与措施的目的

（二）、加强和完善行政诉讼法的对策与措施

内 容 摘 要

 依法治国，建设社会主义法治国家，是党的治国方略。依法决策、依法行政则是依法治国，建设社会主义法治国家的关键所在。1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》，对于推进依法行政发挥了极其重要的作用，是中国法治建设的重要里程碑。行政诉讼法实施20年来，取得了丰硕的成果，第一次将“民告官”以法律的形式固定下来，改变了几千年来“官贵民贱”的观念，也促进了政府观念的改变和“依法行政”的推进。在救济保障公民、法人和其他组织权益方面提供了非常重要的渠道。在制度上促使了一大批法律，如国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法的健全和完善，极大地推进了民主法治进程。但是，《行政诉讼法》在它的实施中也凸显出它规定上的不足。本文旨在对行政诉讼法的背景及其存在的基本问题作一初步分析，以期能推进行政诉讼法修改问题的深入研究和讨论。

试论我国行政诉讼法的修改和完善

一、行政诉讼法的的意义与贡献

（一）、行政诉讼法的意义

行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。行政诉讼法是法院审理行政案件和行政诉讼参加人（原告、被告、代理人等）进行诉讼活动必须遵守的准则。它规定法院审理行政案件程序方面的法律规范和行政诉讼参加人行使权利、承担义务的各种法律规范，是现代国家据以建立行政诉讼制度的法律依据。行政诉讼法的颁布和实施，意义重大，影响深远，健全的行政诉讼制度,能够更好地规范行政行为,加强行政管理。

公正与效率是我国依法治国方略的重要组成部分，而行政诉讼法与我国依法治国方略的联系更加紧密。最大限度的实现行政审判的公正与效率，不但能够保护群众的合法利益，实现行政保护“弱者”的司法理念，而且能够有力维护行政管理相对人的合法权益，保障行政机关依法、高效行政，增加行政机关执法的透明度、可信度，增强人民群众对政府的信任感，使各项政策、任务能够得以顺利实施；更为重要的是使行政机关的行政行为受到法律的监督，促进依法治国进程。

（二）、行政诉讼法的作用

谈及《行政诉讼法》，我们更看重的是它的作用。这不仅源于对现行《行政诉讼法》的评价不能局限于当今的现实，同时应当将它放在更为广阔的历史背景之中加以观察和审视，而且更源于《行政诉讼法》给我国行政法制度和行政法观念带来了巨大推动力量，这种力量至今仍在延续和扩展。

客观而言，在现有《行政诉讼法》颁布之前，我国政府已有了相应的行政诉讼制度。但之前的行政诉讼是依靠单行法律、法规支撑的，不仅分散，而且没有充分考虑到行政诉讼本身的规律。现行《行政诉讼法》的出台，使我国行政诉讼制度得以全面确立，被国内外媒体喻为我国民主法治建设发展史上的一个里程碑。概括而言，《行政诉讼法》的意义和作用主要有以下方面：

1、标志着行政法治在我国的真正开始。行政法治有很多内容和要求，但是行政诉讼制度是一个国家行政法治的核心制度之一，不可或缺。如果一个国家没有行政诉讼，没有一个对行政机关做出的行政行为进行审查的机制，很难说一个国家已经有了行政法治。《行政诉讼法》的颁布实施使绝大部分行政机关的绝大部分行政行为都能够纳入到法院的审查机制当中，这意味着行政法治的核心制度在我国全面建立，从而为实现行政法治奠定了坚实基础。

2、官民平等理念的落实。就政府与公民关系而言，公民权利具有本源性，国家权力、行政权力则是派生取得的，公民的权利应当高于政府。但是，政府一旦取得了权力，就可以对公民实施一定的控制和约束，行政权力又可以限制公民的权利。因此，从本质上来说，官民应当是平等的，尤其是更应当强调公民权利是本原性的，只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。但是，在我国，行政权力高高在上，行政权力不能被诉的观念根深蒂固，这事实上就等于把行政权力置于公民之上。行政诉讼制度的建立表明，政府和行政权力不再是高高在上的，而是可以被诉的，其权力不再是最终的效力，而需要接受第三方的判断，即司法的判断、审查。只有经过第三方——法院的判断之后，才能够认定其行为是合法还是违法。这就如同普通公民的民事侵权行为一样，可以被诉到法院，接受法院的判断、认定。所以，行政诉讼制度的全面建立，真正体现并落实了官民平等的理念。

3、强有力地推动了行政法治建设。我国行政法治建设发展到今天，《行政诉讼法》功不可没。虽然我国的行政法律制度尚有许多不完善之处，但基本的架构和体系已经建立起来。而《行政诉讼法》对这一体系的构建发挥了重要作用，尤其是对行政行为法律制度和行政监督救济法律制度的影响更大。从很大程度上分析，《行政诉讼法》的出台构成了我国行政法治发展的直接推动力和第一个发展高潮的起点。《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，这些重要法律的出台都与其有密切的关联。同时，正是因为有了《行政诉讼法》，有了法院对行政机关的审查，迫使行政机关必须规范自己的行为。

4、一定程度上保护了公民、组织的权利。行政诉讼是保护公民权益的制度。公民、组织对行政机关的行为不服起诉到法院，由法院来审查判断，并通过法院的判决纠正违法和错误的行政决定，给予公民、组织相应的救济。从这个角度说，行政诉讼本质是保护公民、组织权利的制度。当初，现行行政诉讼制度也基本是按照这个目的和方向设计的。虽然现在看来具体的设计制度存在一定的问题，行政诉讼制度的实施效果不太理想，但不能否定行政诉讼的确在一定程度上给公民、组织提供了救济渠道，并且在不少案件中给予当事人以切实救济。

二、行政诉讼法的现状与存在的问题

（一）、行政诉讼法的现状

我国现行行政诉讼法自1989年颁布、1990年实施以来，已有20多年时间。从1986年湖南汩罗市法院设立中国第一个行政审判庭，1988年最高人民院设置行政审判庭到现在，总体上可以说是稳步、健康发展，主要体现在以下几个方面：其一，行政案件稳中有升。截止到2005年底，我国法院共受理一审行政案件109万多件，特别是近几年，每年将近10万件，但从行政案件占我国受案总数的比例来看，只有1.9％。其二，行政案件类型不断扩大。目前我国受理的行政案件类型有50多种，几乎涵盖了所有行政管理领域，涉及各类具体行政行为，且新典型案件不断出现。加入WTO后，与WTO相关的行政案件不断发生，特别是知识产权行政案件大量增加，反倾销、反补贴案件也不断出现。其三，被告主体比较广泛。包括各类行政机关，上至国家部委、下至乡镇人民政府，还有法律、法规授权的组织等，主体范围越来越广。而且，近几年也发生了几起以国务院为被告的案件。当然，国务院作为被告的行政案件目前尚有制度上的障碍。其四，原告的胜诉率比较高。10几年来，我国行政案件中原告胜诉率平均为30％左右，高于国际上其他国家20％的比例，这表明我国行政审判制度真实而有成效。所以说，我国行政审判工作总的趋势是健康的、稳步前进的，在我国的民主政治中发挥着越来越重要的作用，对促进国家行政管理能力发展起着重要的作用。

我国行政诉讼立法侧重制约，疏于保护。对行政相对人来说，由于许多行政法律、法规对行政相对人在权利义务上规定的不对等，对行政相对人的行为重在制约，对行政相对人的合法权益疏于保护，这已严重影响到行政相对人对“民告官”的价值追求和信心。另一方面，对法官来说，整个体制对行政审判活动也是侧重制约、疏于保护，已严重影响到行政裁判的权威性。相反，在制约和监督上，则规定得十分全面具体。而更使法官不安的是，其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关。根据WTO规则规定，行政机关的任何处罚决定，相对人都有请求司法救济的权利，包括行政机关的抽象行政行为，司法机关都可以审查。司法机关必须提供快捷、公正的法律保护。随着时间的推移，这种影响会越来越大、越来越深。

（二）、行政诉讼法存在的问题

《行政诉讼法》曾经的辉煌并不能掩盖其本身存在的问题，伴随着我国行政法治整体水平的提高及人们法治意识的提高，现行行政诉讼制度暴露出诸多的缺陷和弊端。今天，一提到行政诉讼，民众、学者甚至法院更多的是失落、悲叹和无奈。“行政诉讼运作不良”，是人们对现有行政诉讼制度处境最常见的概括。

1、行政案件少，机制并不完善。目前，全国平均一年一审行政案件的受理量在十万件左右，一个法院平均受理的行政案件不到一百件，不仅行政诉讼案件呈逐年减少趋势,而且,民告官的案件少于官告民(最常见的是行政机关申请人民法院强制执行)的案件。在我国，无论从绝对数值还是相对数值分析，行政案件量都是非常低的。而从现实情况看，行政案件量少，并不是说我们行政违法的情况少，我们现在的信访量居高不下，尤其是涉及行政机关的信访量一直是社会突出问题。为什么公民、组织不选择去提起行政诉讼，而愿意去信访？这恰恰说明我们现在的司法运作和行政诉讼出了问题，一方面说明公民不执行行政决定的现象比较严重;另一方面,也说明公民远不如行政机关信任司法机关。而且，与德国等一些法治发展水平较高国家的行政诉讼制度相比，我国的行政案件量也明显偏低。

2、公民、组织不敢告、不愿告。老百姓权益得不到应有的保障，对公民、组织来说，同行政机关对簿公堂，是件困难的事，要闯过多个关口，面对诸多的障碍。这些困难和障碍，可能出现在诉前、诉中并且波及到诉讼之后。起诉前，公民、组织不仅可能面临着诉与不诉的艰难抉择，而一旦不得已决心起诉时，又会高悬着法院不受理的心；好不容易进入司法程序，则又担心被告及其相关部门施加压力，最终无功而返；即使最终胜诉，也不敢保证判决能得以执行，更重要的是担心会不会因此而得罪了行政机关。同时，我国现有行政诉讼制度只就行政行为合法与否进行判断，至于一些实体权益，尤其是和行政纠纷密切相关的民事争议，法院的判决并不涉及。因此，即便相对人胜诉，在实际权益方面可能并没有任何进展。

3、从法院的角度来说，存在着审判难的问题。和司法权相比，行政机关的权力强大。这是当今世界共有的现象。然而，在我国行政权的强大，延伸并影响到了行政诉讼的运作。行政机关不答辩、不应诉、不出庭的情况，前些年时有发生。行政机关直接、间接干预行政审判的现象，仍然严重，以至公民、组织对法院能否公正审判，经常持怀疑态度。

三、加强和完善行政诉讼法的对策与措施 

行政诉讼制度变革和行政审判工作实践要坚持正确的指导思想和发展方向。具体而言，一要坚持宪法确立的依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；二要强化社会主义法治理念，坚持依法执政、执法为民、公平正义、服务大局；三要贯彻落实科学发展观，以人为本，推动经济社会全面协调可持续发展；四要坚持胡锦涛总书记提出的“三个至上”：党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。科学发展观告诉我们，以人为本是科学发展观的核心，开展学习实践科学发展观活动目的就要使党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠。

（一）、加强和完善行政诉讼法的对策与措施的目的：

1、能够使行政诉讼运作良好。通过完善法律能够保证该受理的案件能够受理，该正常审理的案件能够正常审理，该正常执行的案件能够正常执行，而最终最根本的目的是维护公民、组织的权益，提高国家行政管理的效率。现行《行政诉讼法》规定的立法目的，除了保证法院能够依法审理行政案件外，还规定监督和维护行政机关的权威。对此学术界提出了批判，认为“维护行政机关的权威”的规定不应当成立。行政诉讼的根本目的或者说底线就是解决行政争议，保护老百姓的权益。通过行政审判能不能发挥行政机关依法行政的目的，那是行政诉讼制度的间接效应。而且，行政法治还要靠别的因素，比如行政程序的完善，行政程序当中的民主化、程序化，立法的完善等，行政审判只是其中一个环节。同时，从根本上说，行政机关维护和塑造权威是通过依法行政来实现的。

2、适应新形势的需要。我们现行《行政诉讼法》颁布以来，社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势的需要，比如说WTO的一些规定，以及我们现在加入的《人权公约》当中的内容，都应当纳入到《行政诉讼法》当中，加快国家依法治国的步伐。

3、增加管理可操作性。《行政诉讼法》只有70多个条文，其中不少是原则性规定，明显不适应实践需要。虽然最高人民法院和最高人民检察院制定了大量司法解释，但权威性偏低，且有待统一和整合。因此，应当扩充行政诉讼法的条文，把现有司法解释的内容充实到立法当中，细化法律条文，增加法律的可操作性，为法院提供切实的根据。目前，我国司法实践中存在着形式主义的倾向，过于拘泥于条文本身，而忽视了立法中的精神。因此，当前立法做细化规定，将内在要求和立法精神更充分地体现或固化在条文之中，对法院和公民、组织而言，可能更有利。目前，《行政诉讼法》（专家建议稿）已将条文增加到近200条，内容和规定比现行《行政诉讼法》有较大扩充。

（二）、加强和完善行政诉讼法的对策与措施：

1、取长补短，国外行政诉讼法修改的借鉴

以日本为例，日本2004年修改了行政诉讼法，增强了国家行政管理能力。其修订的特点是，从更加有效地救济国民权利利益的程序的观点出发，对其行政诉讼法的内容进行了大致以下四个方面的修改：1、救济范围的扩大；2、审理的充实与促进；3、为了更加容易地利用和理解行政诉讼而在构造方面所作的变革（一是抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更；二是抗告诉讼的管辖法院的扩大；三是撤销诉讼的起诉期间的延长；四是教示制度的创设，即行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时，对于该处理或裁决的相对人，必须出示书面教示事项；4、临时救济制度的扩大（一是停止执行要件的缓和，二是临时课与义务制度的创设，三是临时禁止制度的创设）。从上述内容可以看出，日本在40多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性修改，无论是原告资格的扩大、临时救济制度的建立，还是诉讼构建的变化、教示制度的设立等等，都体现了使国民的救济制度实效化的目的，也体现了方便国民利用司法制度的目的，在一定程度上实现了行政诉讼保障相对人合法权益、控制行政权的目的。所有这些对我国行政诉讼法的修改不无借鉴作用。

2、稳步推进，构建稳定有效的执行体制

目前的现状,对于行政诉讼案件判决后的执行体制采取的是“向行政机关提出司法建议”，或是“法院内部监督”。这样的体制并不能推动行政诉讼的良性发展，不能起到强制的作用。应当将此上升到立法的范畴，或者建立有效的监督体系，如建立行政诉讼监督办公室等，设立专门的办事人员对判决的执行进行监督。规范行政机关和执法法官的行为，使案件的判决具有法律效力，强制案件的当事人依法执行判决。群众可以自愿对案件的审理和宣判进行旁听，司法机关将判决的结果和执行的情况通过媒体进行公示。使群众能够了解真相，提出意见和建议，民主的参与到行政诉讼的环节中。健全民主制度,丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。把行政诉讼推向了一个透明的平台，满足群众日益增长的社会活力和社会责任心。

3、服务为本，切实保障老百姓权益

政府体现在行政诉讼法的完善，就是要切实保障原告诉权、切实保障程序公正、切实保障权益的实现。一、切实保障原告的诉权原告的诉权包括起诉权、和解权和诉讼范围等。现行行政诉讼法对原告行使起诉权、和解权和诉讼范围都有诸多限制。实践表明，这些限制在某种程度上影响了行政诉讼制度的发展，也违背了一定的诉讼规律。原告应享有更大的起诉权、调解权和诉讼范围。（一）扩大原告的起诉权。原告的起诉权包括原告资格和被告资格。行政诉讼法关于原告资格的规定比较宽泛，认为行政机关的行政行为侵犯自己的合法权益，都可以进行诉讼。因此扩大原告的起诉权，主要在从有利于原告提起诉讼的角度进一步简化被告资格。被告资格问题，为老百姓所不容易掌握，最高法院的司法解释尤其增加了复杂程度。

4、，转变观念，强化行政机关负责人的法律责任

强化政府行政机关负责人的法律责任在理由正当和条件允许的前提下, 行政机关负责人应当出庭应诉。如在重大的行政诉讼案件中,或者每年要出庭一定比例的行政诉讼并将此纳入其考核的范围中,积极应诉,自觉接受司法监督。一方面, 行政机关负责人的出庭应诉,能够使其深刻了解事情的真相,提高行政机关负责人的决策能力,在之后的行政管理工作中将不足及时整改完善,规范行政程序的细节,发挥行政管理的成效。另一方面,还能够拉近与群众的距离,使当事人和人民群众感受到行政部门、行政机关负责人对其诉求的重视,增强对其行政工作的了解、支持以及认可,提高群众的满意度。对于群众的不正当诉求,给予解释和更正。降低群众的对立情绪,使其充分了解到自身行为的违法行为的性质和危害。

5、与时俱进，改善行政审判法制环境

行政诉讼主体的特殊性决定了改革的突破口应该在行政诉讼制度领域，因为，行政诉讼制度，最急需独立审判，同时也最容易形成独立审判的格局。而且，我国宪法和组织法留了一个空白，就是法院可以设立特别法院，像军事法院、海事法院、运输法院等特别的法院系统。在这方面，我们还有国外的经验可循，欧洲大陆许多国家都设有行政法院。当然，在目前情况下，如果设立独立的行政法院有较大障碍的话，至少应该明确规定以一级政府为被告的行政案件都应当提级审判。

参 考 文 献

1、杨海坤、黄学贤：《行政诉讼基本原理与制度构建》，中国人事出版社2005年版。

2、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2001年版。

3、马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年版。

4、杨建顺着：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。

5、甘文著：《行政诉讼司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版。

6、张步洪、王万华著：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年版。

7、吕立秋著：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社2001年版。

8、李国光主编：《最高人民法院释义与适用》人民法院出版社2002年版。