顺德城中村治安管理的问题及对策探析

一、顺德城中村治安现状

二、顺德城中村治安管理客体存在问题的分析

三、顺德城中村治安管理主体存在的问题

四、从制度、经济、社会、文化等角度分析顺德城中村治安管理上存在的漏洞

五、顺德城中村治安管理的治理对策

内 容 摘 要

“城中村”是城市发展过程中出现的一种不和谐现象，从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

顺德城中村治安管理的问题及对策

探析

治安管理是公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的管理活动。现在社会治安特别是城中村的治安已经成为顺德发展必须关注的大事。自从城中村出现以来，由于存在管理上机制不健全，制度上缺乏规章可循等原因，导致了许多问题，特别是治安问题十分突出。

所以这里主要从治安管理的角度来分析顺德城中村的治安问题。

一、顺德城中村治安现状

顺德“城中村”数量规模大，分布范围广，建筑密度高，违章建筑量大，外来流动人口多的特点，导致社会治安形势比较严峻，当前突出的治安问题是：

（一）“黄赌毒”现象突出

赌博、制贩吸毒和色情活动在城中村中有相当的市场。现今犯罪分子在城中村内的聚赌活动越来越隐蔽，大部分转入地下状态，而以电话投注赌足球、外围马、股票指数、“六合彩”等成为赌博活动的新动向。城中村中毒品违法犯罪活动也相当猖獗，犯罪分子利用城中村的特殊交通、居住环境，进行吸贩毒等犯罪活动也呈上升趋势。在一些地区和场所隐蔽的卖淫嫖娼及各种色情活动十分活跃，更有的公然在小街小巷拉客卖淫或在城中村的发廊、按摩场所进行色情活动，并由此引发出各种招嫖抢劫、伤人等等恶性案件。还有，非法淫秽刊物和音像制品传播在城中村内也是一个突出的问题。

（二）重大刑事案件多发、流窜犯罪势头上升

城中村中刑事案件频发、社会治安形势严峻，根据顺德公安部门的统计，2007年1月至11月顺德共立刑事案件2.03万多宗，比上年同期上升1.9％，而发生在城中村内和边缘的约6200多宗，占据案件总数的约31%。据调查，近年来，顺德的刑事案件疑犯80%以上都是外来流动人口所为，而不少重大刑事案件都发生在城中村的出租屋内。而居住在城中村中的大部分是外来流动人口，而外来人口犯罪则是顺德区城中村治安的最大威胁。近年来，全区城中村街面的“双抢”、盗抢机动车、入屋盗窃等刑事案件，占刑事发案总量的七成。同时，一些犯罪嫌疑人通过城中村中的废旧收购点、地下市场销赃的现象也比较严重，而这类违法犯罪活动也已经成为突出的社会问题。

（三）“二世祖”现象普遍存在

随着近年来顺德城市架构的改变，城中村普遍出现了“二世祖”式的食利阶层，他们常常三五成群地聚集在一起，有的又嫖又赌又吸毒，有的还结成团伙，走上犯罪道路，成了本地人犯罪的主体，充当外来犯罪分子的内应和合作伙伴。 

二、顺德城中村治安管理存在问题的原因分析

顺德是佛山地区经济发达的中心城区，也是“城中村”问题最突出的代表性城区之一。顺德“城中村”问题具有其独特的地区背景和特点，数量大，分布广，建筑密度高，违章建筑量大，外来流动人口多等等，这些问题都使得政府对城中村的治安管理工作的难度加大。城中村是机制与管理滞后的产物,这与顺德的城市经济、社会、空间发展极不协调,同时它也是“脏乱差”的场所和治安管理的隐患。当前，顺德城中村面临的许多问题，尤其是治安问题已经非常突出，其复杂而严峻的治安形势是由各种因素导致的。

（一）顺德城中村治安管理存在问题的分析

1、出租人治安责任意识淡薄给治安埋下隐患

虽然公安机关早已制定和推行出租屋和外来流动人口的登记申报、办证制度，但仍有部分出租人治安责任意识淡薄，“只租不管”，疏于对外来流动人口身份的收集，从而导致了出租屋和外来流动人口办证率不高、暂住登记率不高、出租屋管理率不高，这给社会治安管理带来很大的压力。另外，出租人“重收费轻服务”这些观念的存在，也严重影响和制约管理人员对出租屋和暂住人员管理工作的开展。

2、外来流动人口是引发治安问题的主要人群

承租人特别是外来流动人口的大量涌入，使得城中村成为各类社会犯罪的高发区。许多外来打工人员都选择城中村作为其暂时居住和就业的理想场所。由于外来流动人口成分复杂，城中村由于特殊的地理及管理环境，像洗头房、按摩店等具有色情意味的场所非常集中，大量以外来流动人口为主体的“三陪女”、“卖淫女”充斥其间，成为诱发卖淫嫖娼、吸贩毒、打架斗殴等社会不良现象和违法犯罪问题的温床，严重污染了社会风气，也使得治安形势更加严峻和复杂。

3、管理机构设置缺乏专门性

目前，顺德城中村治安管理的日常工作基本上是由公安机关负责的。管理机构方面，主要是实行市、区（县级市）、街（镇）三级管理，各居委、各村相应成立治安管理小组，但是这些机构缺乏相应的独立性和专门性，街、村这一级是治安管理工作最下层、最具体的管理机构，大量的日常工作都是由这一级机构来完成，如果在管理过程中，涉及到街、村的具体利益时，那么，要求这样的管理组织严格执法，结果是不言而喻的，但是如果没有利的话，各方就互相推搪，这就形成了一种没积极性管理但有积极性罚款的怪现象。

4、管理人员配备不合理

城中村中，一方面，一些基层干部既是管理者又是某些利益的收益者（例如出租人），那么，在地方保护主义和个人利益的影响或驱使下，不仅不能以身作则，甚至利用其管理职权和管理知识，钻我们管理上的漏洞和违反管理规定，人为地给管理工作造成了许多不必要的负面影响，另一方面，管理人员与管理目标在数量上极不协调。例如 ，顺德区容桂街道办华口村，占地5.3平方公里，5000名常住人口，3万多名流动人口，却只有17个管理人员进行管理，平均一名管理人员要管理2353名人员，工作量非常大，这种管理模式将无法对管理目标实施有效的管理。

5、管理权限与功能不配套

在管理中，除了少部分派出所的民警外，绝大部分日常管理人员缺乏与之相应的管理权限。他们只有一般的行政管理权，却没有执法权。这给管理工作带来了极大的困难，同时也给违规者有机可乘。如在日常检查监督工作中，违规者为了逃避检查监督，不给管理人员开门，甚至公然锁门而去。而管理人员又无权强行检查，监督工作长期得不到具体落实，很多不安全隐患因此埋下了祸根、很多违法行为因此得不到及时的制止、很多犯罪分子也因此逃避了打击。

（二）顺德社会经济文化发展存在的漏洞

1、城乡二元体制是治安严峻的根本原因

20世纪50年代中期以来，中国开始形成城乡区别的二元管理体制，人为的从政治、经济和文化等方面把城市与农村分开，形成社会经济“城乡二元结构”分治格局。由于二元体制的影响，长期以来城与乡在户籍、行政、规划、市政设施以及教育、环卫、计划生育等方面基本上是自成体系的。在经济缓慢发展时期，城市与乡村几乎处于两条不可能相交的平行线，这套各成一体的管理体系似乎也还可以运行稳妥。然而，迈入20世纪80年代，整个中国经济发展迅速扩张之时，城市与乡村这两条平行线就不可避免地交汇了，而成为交集地上的“城中村”往往就变成了管理上的“盲点”。由于城中村存在多头管理、政出无门的管理方式，各级管理部门的权限与职责又不够明确且缺乏协调，从而出现该城市管的城市不便管，该村管的村却管不了的现象。

2、利益分配不均是引发犯罪行为的经济原因

外来流动人口，他们流向城市的目的是为了追求更高的经济利益。据统计，即使不考虑城市居民许多看不见的无形收入（公费医疗、低价住房等），每年城市居民的人均有形收入也是外来流动人口人均全部收入的2倍以上。近年来，城乡收入比还在不断扩大。正是这种城乡收入的巨大差别，吸引着众多抱着发财致富目的人来到城市，他们希望凭借自己的劳动获取较高的劳动收入。但是他们在城市中显然处于极为不利的地位，他们从事的大部分是建筑、车间工人、环卫等脏、累、险、重的工作，却不能享受与城市正式工一样的劳动报酬，干同样的活，获取的报酬往往不及正式工的一半。这种经济收入的巨大差别，使得他们想凭借诚实劳动发财的美梦被无情的现实摧毁殆尽。所以他们对利益分配不公产生了强烈的不满和对抗情绪，而在急切求富的愿望与利益的驱使下，一部分外来流动人口放弃了合法的竞争手段，妄图用非法的手段来“补偿”自己因为分配不公而遭受的损失，或者干脆赤裸裸地不顾一切地追逐经济利益，从而引发犯罪的产生。

3、贫富差距悬殊是导致外来人员犯罪的社会因素

随着经济进一步高速发展，一部分先富起来的人和地区，并没有像人们想象的那样，实现共同富裕，社会出现了贫富不均，地区之间存在差异。城市的社会化进程加快了城乡两极分化，先富起来的人更富，而贫困的群体继续贫困。在这种社会背景下，城市外来人口带着改变生存状况的美好愿望进城，但是，当面对当今社会存在的贫富差别和分配不均这一客观事实时，当“淘金”的流动目的一时无法实现时，他们的心理就极易失去平衡，容易产生不满、冲动、抱怨等不良情绪，再加上受社会上一些不良思想和环境的影响，有些人便开始寻找一条发财致富的捷径——犯罪。

4、文化冲突是诱发犯罪的重要原因

从文化的角度而言，任何人的行为都有一定的文化背景，犯罪作为人的一种行为选择，也体现了在一定文化形态支配下的某种意识观念。在向城市流动的过程中，由于人们本身角色的变化和社会生活内容的改变，其文化背景必然发生变化。而两种不同文化背景的差异极易引起激烈的文化摩擦与冲突。在这种情形下，一部分外来流动人口长期受传统的道德观、价值观的熏陶，在浓厚的乡土观念影响之下，仍然以原来的文化视觉来对待全新的事物，他们坚持原有的区域文化而拒绝城市文化，因而，其行为往往与城市规范格格不入。他们离开了原来的地区，却又不能立即融入城市，而成为城市的“边缘人”。其结果就是，文化冲突导致他们的行为失去了原有规范的约束，评判善恶的标准也失去了统一的尺度。于是在外来人口身上，呈现出一种有别于城市文化与原地域文化的代表自己特色的亚文化。当他们的亚文化与城市的主流文化发生冲突时，违法犯罪便不可避免的发生了。

三、顺德城中村治安管理的治理对策

（一）实施城乡一体化管理，建立并完善各项管理制度

由于城乡二元管理体制已经越来越不适应当前社会进步的要求，所以必须打破城乡二元体制的壁垒，实现户籍、土地、社会保障等全方位、一体化管理。实施城乡一体化管理，建设用地与农村土地之间就不再存在巨大级差地租空间，城市就不需要绕村而行，农民也没有动力顶风私搭乱建房屋，从而自然避免了二元体制造成的管理低效性和盲目性。

实行一体化管理的同时需要建立或完善各种规章制度，如《中华人民共和国治安管理处罚法》、《<出租屋治安管理许可证>制度》、《广东省流动人员租赁治安管理规定》、《广东省出租屋暂住人员治安管理规定》、《顺德市区暂住人员租赁房屋治安管理规定》等等，这一系列制度的完善、建立和实施以及各种责任的落实，使城中村治安管理工作更加具体化和规范化。还要根据顺德区城中村的具体情况，明确规定各级治安管理的管理范围，从而明确城中村治安管理的工作对象。

（二）明确各级政府的工作职责，落实岗位责任制

在治安管理的过程中，要在管辖城中村的街道、乡镇党委和政府的统一领导下，以社会治安综合治理委员会为核心，公安机关为龙头，各居委、各村相应成立的治安管理小组为基础，动员和组织城中村内各方面的力量齐抓共管，各地政府及政法部门要正确划分界定职能，明确职责，互相监督，要充分发挥职能优势和社会治安综合治理优势，以整治治安秩序为突破口，进行综合治理，还要加强监控、管理并积极探索管理新机制，使城中村达到道德高尚、治安良好、环境优美、服务完善，以推动社会主义物质文明和精神文明建设的全面发展。还有，要解决管理中的利益问题，切实加大投入。简言之，以后针对各种人群的治安管理，尽量少收费、多办事，甚至不收费、多办事，才是取信于民、取得实效的根本举措。

以专职管理员的标准来配齐人员，并要职责明确，建立和完善目标责任制，还要落实岗位责任制，按照目标管理的要求，将任务量化到每个管理人员，实行责、权、利挂钩，奖惩相结合，形成良好的激励机制。

（三）确立“以房管人”的工作思路，强化出租人职责

“有房必有人，人动房不动，以房管人”，利用居委会等基层组织的力量管住管好租赁房屋，就可以有效地管好暂住人口。提倡暂住人口管理从“住”入手，确立“以房管人”的工作思路，按照“谁主管谁负责，谁出租谁负责，谁受益谁负责”的原则，强化出租人的责任，积极依靠政府和社会各界的力量，发挥和调动居委会人熟、地熟、情况熟的优势来管理。同时通过宣传，使每位出租人都了解自己要履行的法律责任，扭转以往出租人“只收钱，不管理”的意识,让他们主动参加到管理工作中去。

（四）为外来人员提供就业机会，完善社会保障制度

我们知道，城中村里生活着草根阶层的人们，可以说他们大部分是生活在社会最底层的外来劳工人员，他们背井离乡来到顺德这个现代城区，为了一日三餐劳碌奔波，但是得到的报酬却不成正比的，上有老下有小，每月几百的杯水车薪，虽然他们坚强而卑微地活着，但是他们却为顺德的发展做出了极大的贡献。所以，我们应该重视这些外来人员，大力发展乡镇企业，为他们创造更多的就业机会，避免外来人口因没有就业机会无法获得合法收入而走上犯罪道路。

另外，由于社会分层分化，贫富差距越来越大，外来工容易产生社会心理失衡，另外许多外来工维权意识较差，缺乏法律知识，在其权益受到不法侵犯时，他们得不到帮助，自己又无法进行权利的自我伸张，长期积累下去，他们就会对社会产生仇视心理，从而走上犯罪的道路。因此要加强外来流动人口生活保障、权利保护和心理疏导工作，使他们对城市产生认同，防止他们走到城市的对立面。

（五）加强外来人员的教育培训，积极开展文化建设

城中村居住的大部分都是外来流动人口，社会各界应该重视外来人员的教育培训，提高他们的整体素质。有关部门应该通过举办各种夜校和培训班，有计划有针对性的组织他们学习文化科学技术，提高自身的竞争力。还要特别注重普法教育，以及城市生活知识、交通规则等方面的教育，使他们能知法、懂法。通过提高他们的文化素养和社会适应能力，可以增强他们的法制意识和增加法律对他们的威慑力，还可以强化他们的社会责任感。同时还要充分利用社区资源，积极为外来人员提供法律咨询、就业介绍、学习、文化娱乐场所及有关生活服务，保护他们的合法权益。而在文化建设中，应充分考虑到外来人员的存在，尽力为他们提供一些负担得起又有意义的业余消闲方式，使外来人员在精神上有所寄托，从生理到心理都处于比较稳定、健康的状态，避免犯罪心理的滋生。

顺德在改革和经济发展中所处的特殊地位和环境，社会治安特别是城中村治安问题相对多一些，这是有其客观必然性的。我们常常说，态度问题决定一切。顺德区委、区政府、公安局对于治安问题的高度重视，是实现城中村治安状况根本好转、最终实现长治久安的最终决定性因素。所以作为对人民、对社会负责任的政府，必须坚持严打方针，保持打击违法犯罪的高压态势。只有坚持加强对城中村治安的管理，持续深入严打整治，不断总结经验，才有助于社会治安综合治理的长效机制的建立，最终达到长治久安的目标，顺德也最终将成为人们安居乐业的一块乐土。

参 考 文 献

[1] 莫德升 荆长岭. 社会治安综合治理专题研究. 北京：群众出版社。

[2] 张建明.广州城中村研究. 广州：广东人民出版社。

[3] 李俊夫.城中村改造. 北京：科学出版社。

[4] 张建勋 杨新民. 浅谈城中村改造的问题与对策. 山西建筑。

[5] 秦瑞林. 整治“城中村”违建 提高行政执法效率. 学习月刊。

[6] 崔彩周. “城中村”农民私人违章建筑拆除及其权益保护问题再探讨。