西藏农行基层营业所发展问题研究

内 容 摘 要

西藏农牧区金融体制在全国独一无二，农业银行基层营业所是广大农牧区唯一的金融机构，很具特殊性。本文针对当前西藏农业银行基层营业所发展中出现的难点问题，从职责定位、管理体制等方面进行分析，并就营业所的发展方向提出了相关建议。

目录

西藏农行基层营业所发展问题研究2

一、引言2

二、营业所问题的表现：2

阿里地区农行营业所人员情况统计表4

三、营业所问题的内因：难以逾越的四大矛盾5

四、营业所的发展方向7

西藏农行基层营业所发展问题研究

一、引言

西藏地区农业银行基层营业所由原农村信用社改制而来，是1995年西藏金融体制改革的产物。西藏作为一个传统农牧业大区（2000年农牧业产值占GDP的31%），但一无农业发展银行，二无农村信用合作社，仅有农业银行，农牧区金融服务体系在全国独一无二。目前，西藏农业银行系统是“自治区分行——地区中心支行——县支行——营业所”的四级管理模式，地区以下除农行外再无其他金融机构。作为农行“神经末梢”的基层营业所，便成为广大农牧区唯一的金融组织，具有很大的特殊性，不仅是中央赋予西藏优惠货币信贷政策在农牧区的传导者和执行者，也担负着为“三农”提供全方位金融服务的艰巨任务。然而，营业所改制运行六年来，上述两大目标远未达到，支农支牧主渠道作用没有很好发挥。营业所问题实际上是西藏农牧区金融问题的集中体现，直接关系农牧区的稳定、农牧业的发展和农牧民的增收，处理不好，甚至影响西藏社会经济发展全局。本课题以西藏阿里地区的25个营业所为例①，从金融部门的角度，对营业所存在的问题、产生的根源、发展方向作一些探讨。

二、营业所问题的表现：

既不能满足农牧区有效金融要求，自身也陷入困境

㈠信贷总量：全面萎缩。

1995—2001年营业所信贷投入与农牧业经济发展、阿里地区贷款总量比较

表一

单位：万元

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

农牧业增加值

11030

14209

13921

11040

12572

18060

18809

阿里各项贷款余额

8849

11296

10949

10227

10383

11995

13275

营业所贷款余额

669

567

330

117

78

100

358

从图可看出，阿里地区农牧业增加值大体保持逐年增长的态势，表明农牧区对信贷资金需求量也相应增加，但是，作为农牧业投入主渠道之一的营业所，贷款余额却逐年下降，不能与农牧业发展相适应；而且，营业所贷款余额在阿里全辖金融机构的贷款总量中占比很小，并呈逐年下降的趋势，由1995年的7.6%，下降到2001年的2.7%。同时，营业所贷款的累计发放额也直线下降，据2001年中国人民银行阿里地区中心支行对4个营业所的抽样调查显示：1995—1997年累计发放贷款560.55万元，1998—2000年累计发放贷款仅为24.72万元，比前三年减少535.83万元，下降96%；另据统计，有9个营业所1999、2000连续两年没有发放一笔贷款，变成了单纯的“储蓄所”，占全辖1/3以上的营业所。信贷业务全面萎缩，导致有效供给不足，不能满足农牧区经济增长的需求，制约了农牧业的快速发展。

㈡信贷结构：投向单一。

1995—2001年，是阿里农牧区经济发展快、变化大的一个时期，市场经济意识已深入人心，乡镇企业、民族手工业和多种经营蓬勃兴起，对融资提出了新的要求。但是，营业所的贷款种类长期只有供销社贷款、扶贫贷款、农业短期贷款、乡镇企业贷款和私营及个体工商户贷款（后两类只有少部分的营业所发放），信贷结构六年多来基本无任何变化，投向单一，没有跟上农牧区经济结构调整优化的步伐，新增贷款缺乏新意，仍主要停留在解决农牧民生活困难上，局限于传统小农领域，用于产业结构调整和农牧民从事多种经营的投入少。

㈢金融服务：消极被动。

一是在服务手段上，营业所只开办对公存款、储蓄、信贷三项业务，六年如一，且品种少，难以满足农牧区社会经济发展对金融服务的多元化需求；二是在服务技能上，由于营业所员工文化业务素质普遍较低，全辖营业所员工49人，小学文化占65%，最高学历是高中文化，且仅有4名，绝大部分未经过专业的系统培训，在业务的办理、金融政策法规的宣传解释、农牧区金融信息的反馈等方面力不从心；三是在服务方式上，只有1个营业所有3名职工，服务面积上万平方公里，营业所自身又无任何交通工具，而在农牧区等外级公路都很少的条件下，要求营业所职工“背包下乡，走村串户”难以实现，“柜面放贷与上门放款相结合”成为空话。

阿里地区农行营业所人员情况统计表

表二

文化结构

人员配备

大专及以上

中专（高中）

初中

小学

合计

1人所

2人所

3人所

0

4人

13人

32

49人

2人

22人

1人

㈣经营效益：普遍亏损。

营业所在业务量仅占阿里地区农行系统5%的情况下，6年间累计亏损却达1300多万元，亏损额约占全系统的14%，这还不包括县支行承担营业所的部分管理费；在亏损面上，1995年尚有6个营业所（约占1/4）保持盈利，上升到2001年的“全军覆没”——全部亏损。

㈤经营管理：安全隐患大。

一是保卫力量薄弱，营业所只有2人编制，时常唱“空城计”；二是缺乏预防技能，从未开展“三防一保”技能培训，员工防诈骗识别能力及防抢、防盗的反应能力很差；三是应急措施和手段严重缺乏，绝大部分营业所均远离所辖县城（80—200公里不等），且无交通工具和通讯设备，提、缴款缺乏安全保障；四是缺乏对员工的有效管理，监督约束制度难以落实，基本靠员工的思想觉悟维护工作；五是安全基础设施建设滞后，相当部分营业所达不到安全标准，有的甚至无保险柜。

三、营业所问题的内因：难以逾越的四大矛盾

㈠追求多重目标所产生的矛盾

在内地，对农村金融机构的定位安排是：商业性功能由农业银行承担，政策性功能由农业发展银行承担，合作性功能由农村信用社承担。而在西藏，农行基层营业所是“一肩挑”，既要传导和执行中央赋予西藏的优惠货币信贷政策，办理大量政策性业务；又要担负着为“三农”提供全方位金融服务的艰巨任务；还要追求自身利益，考虑赢利，防范风险。在实际工作中，往往难以实现政策目标和赢利目标，社会效益和经济效益无法兼顾。而且，多重目标还造成营业所经营思维混乱和机会主义问题，推卸产生不良贷款的责任。

㈡商业化经营管理与落实西藏优惠金融政策之间的矛盾。

六年来，农牧区政策性贷款业务主要由农行县支行和营业所办理。但实践证明，这些政策性贷款发放很少，农牧区优惠金融政策没有充分发挥。这虽有西藏特殊经济环境等其他客观因素，但最主要原因是营业所的商业化经营管理体制制约了政策性贷款的落实。在贷款机制上，激励机制与约束机制不平衡，对营业所的考核只注重存款的增加、贷款本息的回收，对信贷管理过于严格，而农牧信贷资金具有点多、面广、周期长、利润低，风险较难控制的特点，加之营业所员工素质较低，各种政策界限把握不准，产生了不敢放或不愿放的心理障碍；在贷款体制上，营业所贷款权限日益上收、变小，手续日趋复杂，受阿里特殊的通讯、交通和地理条件限制，农牧民申请一笔贷款，快的也要几周，慢的要几个月。而要多放贷款，农行就要放宽贷款条件，简化贷款手续，下放贷款权限，则可能增加风险，这是商业化经营所不能接受的。

㈢营业所（网点）设置的效益性原则与社会效益之间的矛盾。

阿里地广（30.5万平方公里）人稀（不足8万），平均每个营业所仅服务2600多农牧人口。2001年农牧民人均收入1490元，贫困人口超过50%，营业所人均存款64万，仅为阿里金融机构人均存款的1/3，其中人均存款仅33万元的营业所就有3个。明显的规模不足状态，是造成营业所业绩低下、全线亏损的主要原因之一。如果按优胜劣汰的商业化经营原则，撤并大部分营业所（收缩农村营业网点，是内地农村金融机构通行的做法），突破地理限制，尽可能解决规模经济问题，以达到盈亏平衡点。但是，现实的政治因素和社会环境，客观要求阿里各营业所必须维持现状。首先，众所周知，西藏是一个特殊的民族地区，长期面临达赖集团的分裂破坏，政治上十分敏感，做好农牧区金融工作，争取民心、保持稳定显得尤为重要；其次，是发行、回笼人民币的需要，在西藏，地域辽阔、交通滞后、信息闭塞，这既对维护祖国统一和加强民族意义重大，而且是发展农牧业生产、活跃城乡物资交流的客观要求；再次，营业所设置基本按行政区划一乡一个，如大批撤并，势必出现农牧区金融主题缺位问题，“三农”金融服务无着落，一系列社会经济问题将会产生。这样，一方面，农牧区的经营环境和营业所自身的经营现状，与农行的商业化原则背离，规模经济问题无法解决；但另一方面，过高的社会成本，要求农行必须保留现存的营业所。

㈣独家垄断与适度竞争之间的矛盾。

目前，营业所在农牧区处于一种自然垄断的地位。而独家垄断，则是造成金融服务质量低下，无资产营销意识、员工无动力的外在原因。由于营业所作为农业银行的基层分支机构存在，有了这个“大靠山”，营业所即使如何业绩不佳、亏损严重，也无内地农村信用社的生存之忧。在垄断外因的共同作用下，营业所员工安于现状、无危机感、工作效率不高、拓展业务消极被动便成为必然。而要改变这种垄断局面，就是增设其他金融机构。如前所述，这在相当长一段时期，主客观条件都是不允许的；而且，西藏农牧区经济总量很小，增设其他金融机构，则很可能导致另一个极端的产生；竞争过于充分，这使本来无规模经济的营业所，存款分流，亏损增加，经营困难加剧。

四、营业所的发展方向

加快西藏农牧区经济的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是增强民族凝聚力、维护祖国统一、确保边疆长治久安的政治问题。农牧业既是西藏的基础产业，更是典型的弱质产业，决定了市场手段在农牧业领域的不适应性，因而营业所不是单纯的经济组织，而是具有鲜明的社会功能和政策取向。解决营业所问题，既要考虑西藏的特殊政治背景和地理环境，又要顾及农牧区的现实社会状况和经济发展水平。

㈠职能定位。

根据新形势下西藏农牧区经济发展的需要，营业所的职能定位应坚持以下几条原则：一是增强政策性功能的原则；二是优先追求社会效益的原则；三是适时调整的原则，业务应根据农牧业发展和改革的需要，有进有退，对支持方向和支持重点进行适当的调整。

根据上述原则，营业所职能定位应该是：以“立足‘三农’、服务‘三农’、发展‘三农’”为宗旨，坚持支农支牧方向，承担包括农牧业政策性业务、商业性业务在内的所有农牧区金融业务，在生产和流通领域为农牧业和农牧区经济发展服务。

㈡两种管理模式的思考。

1996年8月份出台的《国务院关于农村金融体制改革的决定》中，明确指出我国农村金融体制改革的目的是“建立和完善以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系”。如前所述，在今后相当长一个时期内，西藏农牧区无法建立多元化金融体系。如何在这种特殊的金融体制安排下，实现营业所服务“三农”的职责，使之成为联系农牧经济的的桥梁和纽带，关键是从改革营业所本身的体制入手，寻求一种较合理的管理模式。

1、在自治区设立农业发展银行，将营业所划为政策性金融机构，作为农发行的基层网点，地区、县两级暂不设农发行；农业银行分支机构只到县，主要经营商业性业务，并代理农发行对营业所进行业务指导。这样，既有利于农业银行一心一意走商业化道路，也能解决农牧区优惠金融政策落实不到位的问题，还可以改变内地农发行“有头无脚”的弊端。总之，此种模式能较好地兼顾社会效益和经济效益，且对基层震动不大，改革成本较小，辅之以银监局的有效外部监管，笔者认为是最佳方案。

2、大体维持现状，做技术性改革。即适当调整农行地区中心支行、县支行、营业所的业务范围，对三者的职责重新定位；地区中心支行完全经营商业性业务，即向国有企业、非公有制经济、个人消费领域发放贷款；县支行的职责是支持县城经济的发展，以商业性业务为主，在业务上指导营业所；将扶贫贷款、小额信用贷款、农业贷款等政策性业务全划归营业所办理，负责为农牧区经济发展提供金融服务。

㈢做好几项配套改革。

无论选择何种管理模式，都离不开经营机制的完善和配套措施的落实，才能从整体上解决营业所存在的问题。

1、加快劳动人事制度改革步伐。抓住营业所编制增加到3人，人员进入新老替换阶段的有利时机，充实年轻有为的农牧金融人才，逐步优化员工的文化结构，提高营业所员工队伍整体素质。年龄在35岁以上的，达不到中专以上文化、不适应工作的下岗分流或内退；对35岁以下的脱产培训尽快提高其文化业务水平。同时，尽快建立起人才的培养、选拔、考核制度和能进能出、能上能下的竞争机制。

2、健全一套科学规范的经营机制和考核办法。首先，完善营业所的目标考核，重点放在发放政策性贷款、收回贷款本息、降低不良贷款上，每年给营业所下达放贷指标和收贷指标，并将指标完成情况与个人经济利益挂钩，同时适当考核存款指标，对亏损不予考核；其次，完善信贷授权授信，明确营业所的责权，提高金融服务质量；再次，强化内控制度建设，健全监督保障机制。

3、加强硬件建设。逐步改善营业所的办公设施、安全设施和交通、通讯设施。一则为开办新业务创造条件，更好地服务“三农”，二则增强营业所的安全防范能力。

4、适当增加业务种类。一是逐步开办包括汇兑等结算业务、代发工资在内的中间业务；二是积极拓展新的信贷领域，促进农牧区信贷资金结构的调整、总量的增加和良性循环。这既可增加收入，分散风险，也可满足农牧区日趋多元化的金融需求。

5、财政投入、农户自筹和农牧金融部门信贷投入是农牧业资金投入的三条主要渠道。目前西藏农牧业基础地位很脆弱，要加强与地方政府和财政局、农牧局等综合经济职能部门的沟通协调，不断增加配套资金投入，进一步放大货币政策效应。

6、目前，农牧信贷投入的主要障碍是农牧户承贷能力弱、贷款担保难。在农牧户联保、小额信用贷款的基础上，完善农牧户贷款担保体系，由地方政府牵头，建立农牧业信贷担保基金。担保基金来源：对中央、自治区两级政府对农牧区的无偿投入资金中，按一个地区每年末农牧区贷款余额的15—20%提取，作为贷款担保基金，以后每年营业所的贷款损失，一部分由呆账准备金冲销，一部分由担保基金核销，以分散农牧区信贷资金风险，提高营业所对“三农”投入的积极性。

7、人行要充分发挥中央银行职能作用。一是通过窗口指导，引导营业所明确市场定位，加大信贷投入，增加支农资金总量；二是加强监管，规范民间借贷，打击农牧区高利贷活动；三是做好金融政策法规的宣传和业务的检查指导，帮助营业所员工提高综合业务素质。通过改进金融监管与金融服务，创造良好的金融环境，促使营业所的健康发展。

资 料 来 源

《阿里金融调研与分析》（人行阿里中支开办）