论政府公共危机管理中新闻媒体的运用

一、公共危机管理的内涵和特点

二、政府公共危机管理与新闻媒体的作用

三、政府在公共危机管理中如何运用新闻媒体

四、政府与媒体共同以积极的姿态面对危机

五、努力构建政府与新闻媒介的良性互动

内 容 摘 要

如何成功应对公共危机已成为各国政府必须面对的挑战。新闻媒体作为沟通政府与民众的社会公器，在公共危机管理中发挥着重要作用。本文主要讨论政府公共危机管理中新闻媒体如何运用，以及对如何构建政府与媒体的良性互动提出了一些建议，以期对政府公共危机管理有所帮助。

论政府公共危机管理中新闻媒体的运用

一、公共危机管理的内涵和特点

（一）公共危机管理的内涵

公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，是公共管理中应对危机状态的一种形式。它是指公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一索列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。公共危机管理的主体是政府及其他公共机构，政府和其他公共机构除了常规管理之外，还需要居安思危，积极应对可能出现的各种公共危机。

（二）公共危机管理的特点

1. 公共危机管理的目标是为社会提供公共产品。公共危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。

2. 公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的。企业通常处于激烈的市场竞争的环境之中，虽然有不同企业之间的联合，但更多的时候它们是商业上的竞争对手，虽然有共赢的局面，但更多的时候是在有限的市场中甲多占一份就意味着乙少占一份。

3. 公共危机管理依法行政，强制力是其管理的基础。公共危机管理以法律和行政手段为主，辅之以经济手段。公共危机管理遵循的是公共管理的原则，依法行政。公共危机管理主要依靠行使公共权力进行公共危机的管理，而公共权力的行使，常常是刚柔并济，强制性和非强制性并行。

二、政府公共危机管理与新闻媒体的作用

（一）从突发事件到公共危机管理

突发事件，是人们对出乎意料事件的总称。通常，突发事件包括各种自然灾害、严重事故、恐怖主义行为及重大群众性骚乱、重大政治、经济事件等。其实，突发事件这个概念，是人们一种约定俗成的名词，并不规范，所涵盖的时间外延也过于狭窄，因为突发事件对社会的影响不是转瞬即逝，而会持续一个过程。目前，国外更多地使用“危机”这个概念。

关于危机的定义，美国学者罗森豪尔特认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”[3]机管理，本来是企业管理中的一个专业术语，现在已被广泛应用于政府管理、公共关系等各行各业中。

在公共关系中，危机传播被认为是一项非常重要的工作，它指企业、组织或政府面对危机事件所采取的旨在减少危机损坏程度的沟通信息、树立形象的公关策略。危机事件具有四个方面的特点：一是高度不确定性；二是事件演变迅速；三是事件的独特性使得无法照章办事；四是信息不全，小道消息流行。

按照一般分类，危机事件可分为自然灾害（如地震、干旱、水灾等）和社会危机事件（如社会动乱、战争、恐怖活动等）。现代社会控制理论认为，按照危机的起源，可分为系统内部危机和系统外部危机；按照危机发生地域，可分为区域危机和国家危机。按照危机性质，可把危机分为两大类，一类是针对社会制度基本结构的危机，如美国“九一一事件”、阿根廷经济政治危机；一类是针对具体行为规范或价值观的危机，如广西南丹矿难等。虽然二者各有所侧重，但在实际情况中，二者的界限有时并不明显，特别是当自然灾害、具体事件危机处理不当时，很有可能会引发针对整个社会制度的全面危机。“九一一”事件中，美国政府和媒体几乎一致地认为，恐怖活动是对美国文化、对美国人生活方式的挑战，而不愿认为是针对美国政府或外交政策的攻击。这样，就更容易把美国公众引导到对恐怖分子的仇恨上来，形成几乎一致的舆论。

（二）新闻媒体在政府公共危机管理中的作用

危机对于一个组织和政府来说，可能是灾难，也可能是转机。因为危机的到来，破坏了组织系统的稳定与常态，迫使其重新进行抉择，挽回损失，树立新形象。媒体的作用，就在于按照新闻传播的自身规律对危机处理过程进行干预和影响，促使危机向好的方向转化。媒体介于政府和公众之间，形成了一种三角互动关系，它既受政府制约，又在一定程度上影响政府；既引导公众，又需要满足公众需求。媒体一方面代表公众时刻关注、监视危机处理的进展，另一方面，又作为党和政府的喉舌，传达其声音，树立其形象。

比如：南丹事件之所以成为人们关注的焦点，不是因为灾难本身的危害程度有多大（在各种人为灾害中，它不是伤亡最多的一次），它最能引人注意的是当地政府如何逃避甚至仇恨媒体，媒体如何冲破种种阻挠，代表公众行使知晓权，参与危机处理的进程。天津发生的“扎针恐慌”事件[8]，搞得天津街道冷清、全城不安，其根源也在于媒体的缺席，任凭小道消息满街飞，传闻由于其不确定性和随意性，被无限夸大、扭曲。如果通过媒体及时传达权威的主流消息，就会稳定社会心理，不至造成全市的恐慌。事实上，把媒体排斥在危机管理之外，不善于利用媒体解决危机事件，是徒劳和不明智的。日益成熟的当代媒体，完全能够凭借自身的优势，在危机管理中发挥积极的作用，做到只帮忙、不添乱。面对灾难，包括媒体在内的社会公众，首先想到的是知晓真相，举一反三，吸取教训，只有当最基本的知情权被剥夺时，才会把斗争的矛头转向掩盖真相者。

与南丹事件形成鲜明对比的是，1999年发生的山东烟台“11·24”海难事件，当时遇难人数远比南丹事件多，但是当地政府没有试图掩盖真相，而是积极配合媒体在第一时间做好报道工作，敢于露丑，取得了工作的主动，避免了小道消息的流传和媒体的误报。同样，无论是1998年抗洪抢险、1999年北约轰炸我驻南使馆，还是2001年中美撞机事件，我国政府自事件发生后就及时通过媒体向全国人民告知事件真相，并在危机管理过程充分发挥媒体引导舆论的作用，化危机为转机，不断激发人民的爱国热情，表现出我国政府成熟驾驭危机的能力。

美国世贸大楼被袭后，美国电视马上对其进行现场直播，表现出媒体的积极参与态度。中国日报北美发行总经理孙玲玲就是在世贸大楼办公室里接到丈夫从牙买加打来的电话，说他从CNN上看到恐怖分子袭击了大楼，告诉他镇静下来，赶快往楼下跑。这说明危机事件一旦发生，便会置于媒体的全程“监视”之下。媒体对危机的新闻传播，贯穿于危机发生的始终，有时它比身处其中的人更能了解其全貌。

早在1959年，毛泽东同志就在写给胡乔木和吴冷西的一封信中，说“广东大雨，要如实公开报道。全国灾情，照样公开报道，唤起人民全力抗争。一点也不要隐瞒。政府救济，人民生产自救，要大力报道提倡。工业方面重大事故灾害，也要报道，讲究对策。”[6]在社会透明度日益增强的今天，媒体作为推动社会进步的力量，不应该、也不可能被排斥在危机管理之外。这是媒体义无反顾的责任，也是政府危机管理中必须正视的问题。

综上所述，作为一种公众舆论的载体，新闻媒体所要表达的不仅仅是它所代表的某个阶层或阶级的观念，还必须表达一定的公众利益，具有一定的公众立场。它的作用主要体现在信息的流动和沟通对社会和公众的影响上。新闻媒体对危机事件的充分介入，能够在无形之中对政府危机管理产生很大帮助，其作用主要表现如下：一是帮助政府传递信息；二是协助政府进行危机预防、反应和恢复；三是提升政府在公众心目中的形象；四是为政府提供外脑；五是帮助政府赢得社会支持。

三、政府在公共危机管理中如何运用新闻媒体

一个以公共服务为基本理念的政府，必须对公众充满信任和保持敬畏，尊重包括知情权在内的所有公众权利，把公众欲知、应知、需知的信息及时、准确、完整地告知公众。同时，政府又是新闻传播的管理者，应引导、调控新闻媒体对事实加以解释，支持媒体发挥其功能。政府公共危机管理可以分成三个部分：危机发生前，主要是政府对危机的减缓能力和预见能力；危机发生时，政府的反应能力与治理能力；危机发生后，政府的恢复能力。下面，主要从这三方面分别探讨新闻媒体在其中的运用。

（一）危机前

危机管理的关键不在于危机发生后的治理，而在于减缓与预防危机的发生。政府设立监督与预警机制，预见危机发生的可能性，然后采取措施降低风险发生率，填补不善的资源管理，能够较好地缩减危机的发生及其冲击力。而提高政府预见能力的前提条件是获取充分的信息。政府虽然有收集信息的专门通道，然而由于一些主观或客观的原因，导致信息的不充分或误导，而新闻媒体正好弥补了这一缺陷。

新闻媒体在守望环境中，可以及时反映可能危害社会的征兆，为决策层提供预警。同时，根据实际情况，提出对某种危险倾向存在的合理推测，向社会和决策层发出警告。我国社会的主流是稳定和平的，但社会在任何时候都可能伴随着危机的发生，社会总是在一个一个危机的解决之后向前推进，因而我国的媒体不能只报喜而不报忧，应当对政府的政策以支持为主基调，以批评作陪衬，小骂大帮忙。通过批评，可以让政府认清自身的不足，进而改进政策，消除矛盾，减少危机发生的可能。

（二）危机发生时

当危机不可避免地发生时，政府的媒体政策就是要主动寻求与作为信息传播载体的媒体的合作，通过媒体这一中介和载体进行及时、有效的信息传导，使危机信息比例合理化，避免诱发潜在危机；同时，避免过度强调危机管理中的不确定性和不可回避性，加强作为危机管理主体的政府和社会公众的沟通。

1. 争取舆论主动权，及时地通过媒体向公众发布最新消息。定性状况，快速地采取措施控制或抑制各种不利因素的发展和扩散，掌握主动权，力求短时间内，以最小的代价扭转不利局势，促使事件向好的方向发展。

2. 通过媒体发布权威性信息，提高信息的可信度，稳定公众心理。政府要本着诚信透明的原则，发布真实的信息，以避免公众由于信息的封锁而获取小道消息，从而对事件进行臆断与主观猜测，而夸大事件的危机度，降低对政府的信任感，使政府处于被动的不利地位。

3. 通过媒体听取公众的意见，征求与调整治理措施。政府在危机发生后，通过媒体向公众发布信息，不仅可以得到公众的理解和支持，而且通过公众的讨论，集思广益，可以寻求较好的解决方法，也容易为公众所接受。

（三）危机发生后

这里讲危机发生后，是指单件的危机事件得到治理以后，非指实际意义上的结束，因为还有一个恢复力的问题。在危机治理后，政府需要重新恢复社会稳定，重新获得公众的信任。这就要媒体对危机处理的后续工作进行持续不间断的报道。正是通过对后续事件的报道才能真正体现政府的办事能力。

四、政府与媒体共同以积极的姿态面对危机

当前，我国处于社会转型的关键时期，同时也面对着国际关系复杂多变的严峻形势。从国际上看，世界的大格局和大趋势并未改变，和平与发展作为时代的主题没有改变，世界多极化的发展趋势没有改变。总体和平、局部战争，总体缓和、局部紧张，总体稳定、局部动荡，仍然是当前和今后一个时期国际形势发展的基本态势。但是，各种不确定的因素明显增多，局部冲突和突发事件接连不断，特别是美国“九一一”事件后，民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义在滋生蔓延并成为危及世界和平与稳定的跨国力量，天下并不太平。

从国内来看，经济和社会发展中存在着一些值得重视的矛盾和问题。加入WTO利大于弊，但是短时间的阵痛在所难免，一些行业将受到较大的冲击和影响，意识形态领域的斗争也将更加复杂。分配不公、腐败现象、社会治安、假冒伪劣等社会热点难点问题，也在影响着人们的心理情绪，容易引发一些不正确的思想认识问题，社会矛盾可能会在不同程度上表现出来。有人预测，我国已经进入危机频发时期。提高国家危机管理的综合应对能力，是摆在各级政府面前的紧迫任务。

首先，政府要增加透明度，畅通渠道，充分认识媒体在危机管理中的积极作用。政府是社会公权力的代表，代表人民管理社会公共事务；媒体是社会公器，代表公众行使社会守望的职能。媒体是一种公共资源，理应最大限度地为增进公共福利而发挥最大效益，否则，就是公共资源的浪费，是失职。在危机管理中，媒体不仅可以及时监视可能导致危机发生的各种潜在因素，而且在危机过程中作为政府和公众的代言人，完全可以沟通信息、疏导情绪，起到积极的作用。

当前，媒体普遍开展的舆论监督，是一种卓有成效的危机防范措施。但有的地方却千方百计阻挠记者进行监督，甚至规定没有本系统发的记者证，就不接受记者采访；还有的地方下发红头文件，规定凡采访副科级以上领导，必须征求当地有关部门意见。各种形形色色的措施，使“自觉接受舆论监督”的承诺变为空谈。新闻是一种力量，是一种建设性的力量，只要它和政府形成一种良好的互动，就会产生巨大的力量。

其次，媒体要增加责任感，讲究艺术，不断提高危机传播的引导水平。危机传播不同于一般新闻的传播，是在极大时间压力下对不确定状态做出的无章可循的传播。媒体必须以高度的责任感，树立国家大局意识，努力提高危机传播的引导水平。关键的是要保持冷静，不能在公众群情激愤的感染下失去理智，迷失方向，极尽炒作渲染之能事，这丝毫无助于危机的解决。要讲究艺术，学习西方媒体的经验，在不知不觉中传达了政府的声音，在潜移默化中树立了政府的形象，在正确引导中维护了社会稳定。

总之，政府是危机管理的主导，媒体是危机管理中不可或缺的力量。媒体要充分发挥舆论引导的作用，积极纳入到政府危机管理体系中去。

五、努力构建政府与新闻媒介的良性互动

在非常态的危机之中，媒体对政府进行监督和制约，政府在对媒体有所约束的情况下，又充分加以利用。这种良性的互动关系格外重要，它不但是政府和媒体成熟、理性的体现，也是整个社会成熟、理性的体现，更是妥善解决危机的润滑剂。因此，构建政府与新闻媒介的良性互动要着手做好以下几方面：

（一）转变观念，树立对新闻媒体的正确认识

首先要认清新闻媒体的功能与作用。大众传媒既不是政府的附庸，也不应当强调绝对的自由，而是在应当坚持党的领导、政府的管理之下，保障一定的新闻自由。

（二）推动社会主义精神文明建设和生产力的发展，创设良好的舆论环境

新闻媒体的发展是建立在一定的政治经济基础上的，良好的政治秩序与经济的快速增长会带来大众传媒的更加繁荣。人们素质的提高，对媒体信息鉴别能力的增强也有利于主流媒体的发展。

（三）健全法律体系，规范与保护新闻媒体

健全法律体系，通过法律保护与鼓励这种自由权利，有利于新闻媒体更好地为政府服务，实践其监督的权利。

（四）建立政府信息公开制度，提高透明度

信息的管理就如同治理洪水一样，宜采用“疏导”的方式，而不是“堵截”的方式。为此，政府需要建立健全信息公开制度，建立一种让媒体公正介入危机事件的秩序，为媒体提供充分的信息资源，利用媒体正确的舆论导向作用，反映民众的意见与呼声，才能真正体现媒体的群众观念，才有利于推进民主进程，有利于建立一整套良好的公共危机防治体系。

总之，府公共危机管理的目标在于维护公共安全。不少思想家都表达了维护公共安全是国家重要职能的观点。比如，马基雅弗利认为，保障人民的安全是国家的重要职能之一。在他看来，国家的建立，除了战争因素外，人类本身的脆弱也是一个很重要的原因。[2]洛克也表达了相似的观点，认为人们通过签定契约，自愿放弃他们单独行使的一部分权力，交给他们中间被指定的人而成立国家的目的在于更安全地保护其财产、生命和自由。然而，国家的应然职责并不意味着政府切实履行了该职责。公共选择理论认为，政府在公共领域中的行为和消费者在经济领域中的行为一样，都以利己主义最大化为原则。从现实情况来看，我国政府在公共危机管理中职责的严重缺位也在一定程度上佐证了公共选择理论的观点。因此，加强对政府及官员的监督，完善政府公共危机管理中行政问责制，对增强政府及官员工作的自觉性，实现政府公共危机管理目标具有重大意义。

参 考 文 献：

[1] [美]诺曼·R·奥古斯丁. 危机管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，2001.

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