论行政不作为的救济9(四)

    2、应做出抽象行政行为的不作为。我们知道，抽象行政行为是针对不特定的相对人实施的行政行为，包括制定行政法规、行政规章的行为和发布行政命令、通告、通知、决议、决定等行政措施的行为。行政管理机关对某方面的事项，没有根据经济社会发展变化状况适时修改或制定相关的行政法规规章及行政措施，导致管理相对人在某一事项上长期得不到解决，也会构成行政不作为。关于这一点，国内也曾有过类似案例，如2003年3月，江苏省南京市江宁区东山镇的美亭化工厂因拆迁该厂给予的补偿标准问题，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己财产损失惨重的行政不作为事例，但由于我国目前的行政复议和行政诉讼制度在受案范围上规定，当事人能够提起复议和诉讼的行政不作为只能是侵害个人利益的行政不作为，而不包括侵害国家利益和公共利益的行政不作为；只能是具体的行政不作为，而不包括抽象的行政不作为，行政诉讼受案的范围过于狭窄，所以在实践中未能对产生不作为的行政管理机关进行有效约束。

    3、不履行职责的行政不作为。我国的行政管理主体根据法律法规规定或政府的授权，各自承担不同领域的行政管理职责和义务，对其职责范围内的有关违反或可能违犯行政法律法规规定、侵犯或可能侵犯社会公共或个人和其他组织利益等正在存在着的事实，无须行政管理相对人的申请，行政管理主体即应当在法定或合理时间内做出相应的行政处置措施，包括行政强制措施，以维护社会各方正当利益，否则，则构成行政不作为。例如，一旦违反治安管理的行为发生，有关公安机关就应依职权予以相应的处罚或做出其他处理，否则就构成不作为；环保部门对污染环境的企业，要主动而无须经相对人的申请去查处，否则也构成行政不作为。

    4、不依法受理申请的行政不作为。这是与不履行职责的行政不作为相对的，其意思是指行政管理主体在行政管理相对人向其提出申请后，行政管理主体置之不理，不予答复，没有明确的准许或不准许、确认或不确认的意思表示，对相对人利益产生不利影响，则构成行政不作为。如县级以上人民政府受理行政复议申请，工商机关发放营业执照的行为，民政部门发放抚恤金的行为，国土资源部门发放土地使用权属证、房产所有权证的行为都是依相对人的申请才能做出具体的行政行为，但如果相对人向有关机关提出申请后，如符合许可条件的，有关机关却没有在法定期限内做出许可并办理有关证照，则构成了行政不作为。

    三、行政不作为的救济

    (一)行政不作为救济的意义

    1、救济的概念。行政不作为的救济是指行政管理相对人或有关个人、组织因行政管理主体不作为而导致其在利益上受损后所能够采取的保护、追偿自己正当合法权益的法律补救机制。行政不作为的救济当然地属于法律救济的范畴。

    2、救济的意义。对于行政不作为，如果不用法律救济制度来加以规范，那么，行政管理主体就会习惯于以行政不作为来规避法律，行政管理相对人或其他相关个人、组织的合法权益就会受到比违法行政行为更为隐蔽的侵害，对于国家而言，则会导致政府机关整体效率低下，威信下降，直接损害国家利益。因而，将行政不作为纳入法律调整范围，也应完善相应的法律救济制度，这有利于加快我国依法行政、建立法治政府进程，有利于进一步转变机关工作作风，提高机关工作效率，树立服务型政府的形象，更有利于预防和减少渎职、失职和玩忽职守犯罪。

    (二)我国行政不作为的救济途径

    1、申请行政复议。《行政复议法》是为政府“乱作为”和“不作为”的受害者提供的一种法律救济。对行政管理机关产生不受理申请的行政不作为、不履行职责的行政不作为，利害关系人(申请人)可按照《行政复议法》的规定，向行政管理机关的上一级机关或本级人民政府申请行政复议。如《行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；可以依照本法申请行政复议。而《行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定或乡、镇人民政府的规定不合法时，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，这一条规定则可以看作是相对人对抽象行政行为不作为的一种救济途径。除了《行政复议法》外，《行政许可法》也做出了类似规定。

    综上所述，申请行政复议是管理相对人或利害关系人对行政管理机关不作为的第一种救济途径， 

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