论行政不作为的救济9(六)

    (四)行政不作为主体应承担的责任

    1、行政责任。承担行政责任的主体包括行政管理主体及其公务人员，行政责任是一种法律上的责任，一般来说，行政责任的形式包括通报批评、承认错误、明确财产与权属、履行职责等。而对行政管理主体的管理人员，其承担行政责任的方式主要是行政处分。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。如《行政复议法》规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。此外，大部分实体法也都作有类似规定，如《行政许可法》第七十四条规定行政机关实施行政许可时，对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内做出准予行政许可决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；《人民警察法》第四十八条规定，责任人玩忽职守，不履行法定义务的，应当给予行政处分。

    2、民事责任。构成行政不作为的行政管理主体应向利益受损人恢复名誉，消除影响，赔礼道歉、返还财产、赔偿损失等。其中赔偿损失主要是对行政不作为造成的利益关系人的其他方面的连带损失进行赔偿，如因行政不作为造成公民身体伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。对行政不作为直接造成的损失属于行政赔偿责任，不属于民事范畴。

    3、刑事责任。对行政不作为应承担的刑事责任，《刑法》第九章 “渎职罪”中做出了规定，如第三百九十七条规定“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。……”，其中的玩忽职守就包括不作为的情况。此外，本章对生产、销售伪劣商品负有追究责任的国家机关工作人员、对被拐卖、绑架的妇女、儿童负有解救职责的国家机关工作人员、对珍贵文物负有监管职责的国家机关工作人员，对负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，对从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员，对海关、税务工作人员，国家商检部门、商检机构的工作人员，动植物检疫机关的检疫人员、负责办理护照、签证以及其他出入境证件的国家机关工作人员等等徇私舞弊，不履行职责，应为而不为的，都分别规定了刑罚种类和幅度。概括来说，就是当国家机关工作人员不构成不作为时，可依《刑法》之规定，追究其刑事责任。

    四、进一步完善我国行政不作为救济制度

    (一)建立与完善行政执法责任制，从源头上防止行政不作为的产生

    当前，在国家各行政管理机关之间职能交叉重复，责任不清，执法混乱等问题相当突出：一是滥用职权乱执法，如乱收费、乱罚款、乱摊派等；二是消极怠慢不执法，如不依法管理、不制裁违法行为等。行政管理主体及其工作人员为了部门利益而“乱作为”，而对无利益、需承担更多的公益性责任的，则往往“不作为”。因此，要从源头上预防行政不作为的产生，应当建立和完善行政执法责任制，明确政府各部门间的执法责任，加大对行政机关不作为的追究力度。行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众，推行行政执法责任制，可以强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动。建立与完善行政执法责任制，要认真梳理执法依据，合理分解执法职能，避免执法职权交叉重复，明确各行政管理主体及其执法岗位的执法责任，制定行政执法责任追究制度。去年颁布实施的《公务员法》第九章第五十三条对公务员不得有的行为中有“玩忽职守，贻误工作”的规定，笔者认为，国务院各有关部委等应以规章的形式，对公务员的行政不作为的种类做出具体规定，也就是对“玩忽职守，贻误工作”的具体内容进一步明确，并列为行政监察机关受理公众投诉的重点，以增强对《公务员法》的贯彻实施的可操作性。从有权必有责角度出发，行政管理主体及其公务人员的任何违反法定职责和义务的不作为的行为，都应当承担相应的法律责任。

    (二)强化对行政不作为的司法审查，构筑防止行政不作为产生的牢固屏障

    实践证明，司法审查是遏制和惩治行政不作为现象的有效武器。提起行政诉讼是行政管理相对人利用司法手段保护自身合法权益的主要方法，是惩治行政对行政不作为的有效方法。一般来说，行政复议是行政管理主体内部上下级之间裁判，对管理相对人来说，其公信力不如行政诉讼。虽然现行《行政诉讼法》规定的“拒绝履行保护人身权、财产权的职责，拒绝或拖延颁发许可证、执照，不发给抚恤金”的案件等同于行政不作为案件，但是，随着市场经济的不断深入和扩充，以及经济发展的全球化，当前的《行政诉讼法》在对行政管理主体行政制裁方面的规定显得过窄，对“不作为”的定义、种类、受案范围、承担责任等规定不明确或缺乏规定，建议适时修改完善。在法院对行政不作为诉讼的判决方面，只能是判决行政机关在一定期限内履行其作为义务，属于一种事后补救的措施，而不是根本解决方法，如第五十四条规定。在人民检察方面，没有突破对行政违法行为提起公诉的瓶颈，行政管理主体的权力与职责得不到有效监督和制约，笔者认为，应建立行政公诉制度，强化司法审查的作用和地位。《刑法》以罗列的形式、渎职罪的名义对“不作为”作了规定，但总难免有缺漏、缺位之处。因此，要完善行政不作为的司法审查制度，笔者认为，应从上述三方面着手，从“依法治国”的高度牢牢构筑防止行政不作为产生的屏障。

    (三)不断完善行政复议、行政赔偿与追偿、行政许可制度 

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