浅谈政府公共支出绩效评价(二)

    当前，在许多情况下，政府公共部门对自身所担负的社会角色的认识仍然不够明确，依旧不自觉地以经济管理者的身份“越位”介入各种生产和经营活动；对于自身应承担的提高人民生活质量、增强公共服务、能力和水平等方面却存在“缺位”。关注政府职能的效率和效果，决定了其内涵中必然包括重塑政府角色和界定其职能的内容，从而引导政府职能的发挥，提升政府管理效率和能力。

    3．有利于增加公共支出透明度、提高公众对政府的信任度。

    通过明确政府公共支出的绩效目标，用一系列指标来细化、明确政府公共支出所要到达的效果和效益，可以有效地增强政府管理的透明度。随着将来公共支出绩效评价的不断完善，评价结果将会逐步公开。这样不仅会增强绩效评价工作的透明度，而且将使政府公共部门的活动置身于公众的监督之下，增强政府公共支出的透明度。政府公共支出的透明度增加了，公众的知情权和参与权也就得到了切实的增强，有利于提高公众对政府的信任程度。

    二、公共支出绩效评价的方法

    作为政府向社会提供公共服务和调控经济社会运行重要手段之一的公共支出而言，绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。纵观西方国家实行政府公共部门绩效考评制度的历程，我们发现该项制度的确在提高政府效率和资金使用效益、为社会公众提供更好的产品和服务等方面产生了积极而深远的影响，有力地推动了社会进步和经济发展。

    为了形成与当地社会经济发展相适应的公共支出绩效评价体系，西方市场经济国家进行了各种探索，再加上经济理论界的研究，形成了成本——效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标平价法以及公众评判法等几种比较主流的方法，我们可以根据实际情况进行选择。

    三、如何构建政府公共支出绩效评价体系

    （一）确立绩效目标

    绩效目标是指对被考核对象所期望的结果，是整个绩效系统运行的指南针。对部门或项目绩效的衡量就是以其既定目标为准来衡量其结果是否达到初定目标。绩效目标要服从和服务于整个政府公共部门为公民集体利益运转的理念。

    绩效目标可因考评对象的不同分为四个层次：组织、部门、小组、个人，以定量和定性两种方式表达（如减少排队人数百分比法，顾客满意水平高低等）。确立绩效目标和设置绩效标准是相联的，即在什么样的条件下某绩效目的/目标应达到，要确立服务的有效性和质量对一个具体项目而言指什么。绩效评价系统不仅要处理好目标转换问题，理顺某一项目、政策与部门整体目标之间的依存关系，而且要把个人努力的目标方向与组织前进的轨道保持一致。组织和个人需要的协调是设计和实施绩效考评方案的关键。确立绩效目标要准备清楚简明的任务说明书（包括个人任务和责任说明书）或项目说明书，而且所确立的目标至少要达到以下要求：源于法定目标；可识别且清楚界定；可衡量；代表组织内外的一致意见。

    （二）建立评价指标体系

    设计一个有效的绩效考评系统，非常关键但也最困难的便是架构现实的、可操作的绩效指标体系以进行组织绩效的纵向比较。绩效评价的指标从选择的范围看，主要包括效益类指标、效率类指标和有效性指标三个方面。然而，在实践中，有时由于这些指标的数据很难直接获得或直接度量，这时就需要通过一些与这三方面有关的间接指标来实现。这些间接指标包括活动的两个阶段四个方面的内容，即活动的投入、活动的过程、活动的产出以及活动的效果。这样，在公共支出绩效评价的指标体系中，我们指标选择就可以有两个层次。

    1．初始指标，包括投入类指标、过程类指标、产出类指标以及效果类指标。

    所谓投入类指标：就是用于反映公共部门提供公共服务所投入的人力、物力和财力的变量。举例来说，就是可以用来说明投入一项工作的总成本、投入资源的组合或者数量。

    所谓过程类指标：就是指导公共部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况。显然，过程类指标也就是用于反映公共部门在提供公共服务过程中质量控制的程度和执行预算计划的变量。

    所谓产出类指标：就是用于反映公共部门提供的产品或服务的数量或者完成的工作量等变理。简单地说，是反映项目产出了什么和产出了多少。通过这类指标的历史比较可以反映出工作的变动性或稳定性。

    所谓结果类指标：就是用于反映一项工作、一种做法或计划达到预期目标的程度的变量。结果反映情况了达到的真实效果和相应的影响。结果指标是从服务对象的角度来衡量的。

    2．终极指标，包括经济性指标、效率性指标以及有效性指标。

    所谓经济性指标：就是用于反映公共提供单位成本的变量，它往往可以通过投入类指标、过程类指标和相应标准的比较得出。比较的目的就是通过经济性指标考评为完成既定质量和数量的公共服务，财政的投入是否最低。

    所谓效率性指标：就是用于反映既定的资源投入是否获得了最大的满足公共需要的公共服务产出，它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出。

    所谓有效性指标：就是用于反映公共支出目标的实现程度，但不仅仅如此，它还考虑相应的财政投入。它往往是将效率因素和效果因素放在一起考虑。

    在实际的公共支出绩效评价中，每类指标实际上还是有许多具体指标组成，这些具体的指标在不同的评价对象中可能千差万别。所以尽管指标还是来自于这几类，但每类指标选取对于不同的评价对象是不一样的。但一个良好的绩效指标体系必须：（1）相关：反映并适应组织的运作环境；（2）简便：使用者易于掌握、了解和使用这些指标；（3）内在一致性：不同绩效指标间独立性强；（4）明确：明确显示绩效水平；（5）经济：收集、分析信息所需成本低；（6）不可操纵：指标能较客观反映绩效，数值不能人为操纵；（7）灵活：既能整体考评总体绩效，又能分开衡量不同方面的绩效状况。 

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