政府间财政关系问题研究(三)

    各个国家之间的税权划分模式之间是既有区别、又有联系的。透过一系列的外部现象，通过细致的研究和比较，我们可以从各个国家的税权划分方式中寻找到一些具有共性特征的东西。从集中与分散的角度来看，目前大致有分散、适度集中（相对分散）、集中这三种税收权限的划分类型。

    1．分散型税权划分模式

    分散型的税收权限划分方式，主要存在于政治和经济管理权限均比较分散的国度，其特点是赋予各级立法机构和执行机构很大的税收权限，尤其是地方在税权上的自主性相当大。这一模式的典型代表者是美国和加拿大。

    2． 适度集中、相对分散型税权划分模式

    所谓税权适度集中、相对分散，是指各种税收权限当中的某一部分归中央，其他部分归于各级地方，立法权集中、执行权分散，或者大部分立法权掌握在中央，地方则负责征收管理。德国的税权划分方式可以划归这一类型中来。

    3． 集中型税权划分模式

    所谓税收权限集中，并不是十分绝对的，而主要指基本权限相对集中于中央。从这个意义上讲，在许多情况下，税权集中型与税权适度集中、相对分散型是很难加以严格区分的。在发达国家当中，法国较为重视计划管理，同时又是一个国有经济比重较高的国家，它强调政府对经济的干预和影响，并且强调中央对地方的指导作用。与此相适应，法国也实行集中税权的方式，税收立法权和税收管理权基本上由中央统揽。

    值得注意的是，尽管上述国家均实行市场经济的模式，市场价格与竞争机制在资源配置中起基础性作用，但受经济水平、民族习惯、历史文化、政治体制和时局变化等因素的制约，税权划分上的差异点是众多的，共性特征有时也会产生一定的变化，即不排除某个或某些国家在一定情况下采取更加集中或分散税权的可能性。

    （三）国外转移支付制度中的三种模式

    许多国家的财政体制实践表明，有的国家实行分散型的多级财政体制，而有的则在处理政府间财政关系时注重运用集权的手段，这种做法也会或多或少地体现在各级政府间的转移支付制度当中。从形形色色的转移支付制度当中，我们可以大致概括出三种主要类型的转移支付模式，即：以补助金制度为主的转移支付模式；以实行财政均等化为主的转移支付模式；以税收返还形式为主的转移支付模式。

    以补助金制度为主的转移支付模式，主要存在于美国的政府间转移支付制度中。美国联邦财政的转移支付分为三种类型：分类补助、宽范围用途的补助和一般目的补助。对于前两种补助金，联邦政府有时要求州和地方政府财政拿出必要的配套资金，规定资金的用途，由于一般性补助并不具备这方面的优势，所以，它在联邦转移支付总量中占很小的比重就不足为奇了。美国联邦政府除了采取拨付款项的方式对州和地方政府进行补助之外，还采取联邦贷款和贷款担保等信贷形式的补助。

    以财政均等化为主的转移支付模式的典型代表，是澳大利亚、加拿大和德国等国家。以澳大利亚为例，在这个地广人稀的国家，虽然各州之间在自然资源、人口密度、经济结构诸方面均存在着一定的差异，但各地居民却均可享用到水平相同或相近的公共产品和服务。这在很大程度上是由于该国实行了以财政均等化为目标的转移支付制度。加拿大的财政转移支付制度是以收入均等化为目标的，这种收入的平均化并不一定能够带来各地公共服务水平的均等化。德国的财政均等化政策，体现在纵向和横向的转移支付制度当中。其中，横向转移支付制度的均等化特征更为明显。德国横向的财政转移支付主要指各州之间的财政平衡计划，即由财力较强的州拿出一部分税收收入转移给财力较弱的州，最终实现各州之间财力状况的基本均衡。

    以税收返还形式为主的转移支付模式，主要存在于日本和韩国的财政体制中。日本是一个中央财政集中度比较高的国家，而与此同时，各级地方政府又承担着较多的事务。在这种情况下，显然就需要由中央政府对地方政府进行大量的转移支付。在韩国的政府间转移支付体系中，也同样存在着以税收返还形式为主要特征的地方交付税、地方让与金和国库补助金的制度。

    （四）注重财政体制的规范化和法制化

    从各个国家的情况看，各级政府间财政关系的规范化和法制化，是其财政体制中的突出特点。许多国家用法律的形式将事权划分和支出划分加以规范，从而有对各级政府有效地行使职责、对政府间财政关系的协调运转产生了良好的影响。例如在联邦德国，其各级政府间的事权和支出范围，便是由1919年制定的国家宪法（即《基本法》）依据分权自治与适当集中统一相结合的原则确立起来的。从对美国、加拿大等联邦制国家的情况看，其联邦政府的事权均是由联邦法律加以规定的。在许多单一制国家中，其各级政府的事权是由国家宪法加以确定的。与此同时，各级政府事权和支出范围的调整，也需要通过法律的程序加以规范。这样一来，便使事权和支出范围的确定更为科学、更为合理。

    三、财政体制改革中事权与支出范围的科学界定

    一个完整的政府间财政管理体制，是由政府间事权与支出的范围的纵向配置、征集财政收入权力的纵向划分和财政转移支付这三个层层递进的逻辑层次构成的。按照政府间事权与支出划分的理论依据与划分原则，我国中央政府与地方政府之间事权和财政支出范围，大体可分为四大类：（１）是应完全归中央政府承办的事务，指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围统筹安排的事务，主要包括国防，外交事务，国家安全事务，中央行政管理，经济社会发展规划与宏观经济政策的制定、实施，基本法律法规的颁布，对外经济援助及大型中外合作项目的统筹，重大基础科学研究和高新技术开发等。（2）二是应完全归地方政府承办的事务，指那些仅限于某一辖区内的社会成员共同受益，而且由地方承办效率更高的事务。主要包括辖区内重要基础设施建设和城镇公用事业发展，辖区内的社会治安、消防及行政管理，辖区内经济社会发展规划的制定、实施，地方性法律法规的颁布，卫生防疫与计划生育等。（3）是由中央承办地方协助的事务，指那些由中央政府出面承办效率更高，但是受益既不面向全体国民，也不局限于某一行政辖区，而是跨越几个辖区的事务。比如跨省区的基础设施建设（铁路干线、核电站等），大江、大河、大湖的整治，跨流域环境污染的治理等，这些事务必须由中央出面组织、协调，但是根据受益与付费对称的原则，相关地方政府要积极配合，尤其是提供必要的财力保证。（4）是地方承办中央资助的事务，指那些由地方政府承办效率更高，但是可以归全国国民共享的事务。

    进一步而言，为了合理划分中央与地方政府之间的事权与支出责任，还要明确各级政府的行政管理、经济管理和事业管理权限。

    一是明确各级政府的行政管理权限。中央政府的行政管理权限是：统率人民军队，加强公检法建设，对外保护国家的独立与安全，对内维护社会安定；制定和颁布国家宪法、法律和法规；组织和开展全国性行政管理事务，协调各部门各地区的关系。地方政府的行政管理权限是：在中央统一领导下维持本地区社会生活秩序的正常和稳定；制定和颁布地方性法规；组织和开展地方性行政管理事务，协调地区内部的关系。

    二是明确各级政府的经济管理权限。中央政府的经济管理权限是：拥有各种经济法规、政策的制定权，掌握宏观调控的决策权、调控权和重点工程的投资权，综合运用经济杠杆，实现国民经济持续、稳定和协调的发展。

    地方政府的经济管理权限是：在执行中央统一政策的前提下，制定地区性法规，掌握区域性经济调控的决策权、调控权和投资权，促进地区经济的发展。

    三是要明确各级政府在科教文卫体等事业发展方面的管理权限。中央政府在此方面的管理权限有：制定国家科教文卫体事业发展的方针政策和制度办法；实施科教文卫体事业发展的战略规划，并对全国性科教文卫体事业发展的规模、结构、效益等进行决策；改革科教文卫体事业管理体制，加强事业单位的管理和监督。地方政府的事业管理权限有：在中央统一政策下制定地方科教文卫体事业发展的制度、办法；实施地方性科教文卫体事业发展战略规划，并对地方性科教文卫体事业发展的规模、结构、效益等进行决策；加强地方性事业单位的管理和监督。 

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