论行政立法的监督5(三)

     2．宪法第90条和国务院组织法第10条规定，国务院各部门有权制定规章；而《立法法》规定国务院具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章。

    3．根据地方组织法第60条规定，（1）省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。（2）省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，可以根据法律、法规、和本省、自治区的地方性法规制定规章，报国务院和省、自治区人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会备案。（3）经国务院批准的较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章，报国务院和省、自治区人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。经国务院批准的较大的市，至目前为止有齐齐哈尔、大连、鞍山、抚顺、吉林、唐山、包头、大同、邯郸、青岛、淄博、无锡、淮南、宁波、洛阳、深圳、重庆、厦门等市。”（4）经济特区人民政府根据全国人大授权制定地方性规章。根据全国人大或全国人大常委会的特别授权，作为我国经济特区的深圳、汕头、珠海、厦门市人民政府也拥有地方行政规章制定权。

    （二）我国行政立法存在的问题

    1．实体方面

    (1) 行政立法与上位法以及行政立法之间存在相互冲突。我国宪法第五条规定:“国家维护社会主义法律的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”行政立法属于从属性立法，其必须以宪法和法律为依据，不得与之相抵触，否则无效。我国法律、法规和规章之间存在冲突，有些领域的冲突还相当严重。

    (2) 规范的清理工作明显滞后。法一经制定，便会在较长的时间内表现出一种稳定性。这种稳定性保证了法的权威性，然而同时也造成了法治发展中的静态，使法在本质上成为一种保守性的力量。这种相对稳定的静态在行政立法上亦有一定的表现。行政法的功能发挥表现出“两重性”。当行政法的内容同社会生活的内在要求相适应时，它就会推动行政权力充分正常发挥，推动社会发展。然而，社会生活始终处于变动之中，这必然会同行政立法的相对静态不相适应，这种不相适应又会滞缓行政主体有效地为全社会服务。我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要的，应予以全部或部分废止；下位法律规范与上位法律规范存在抵触的，应尽快修正；同一层级的法律规范之间有不合谐或相互矛盾处，要力求合谐并消除矛盾。反观我们的清理工作，明显存在着法律、法规、规章的修改、废止的速度跟不上立法速度的弊病。

    2．程序方面

    行政立法程序，是指有权国家行政机关在制定行政法规和规章过程中所遵循的方式、步骤以及表现形式等各种要素的总称。《立法法》第三、四章规定了行政立法的程序，但不够详细，所以2001年国务院批准发布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对其程序加以细化。不过，作为内部工作程序的这两部条例，对行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在：

    第一，缺乏科学的行政立法研究论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。不经充分论证的行政立法必然导致突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。一些部门所依之“法”不过是其部门意志的扩张。这种“行政法规泛化”的失常现象，不仅加大了行政立法与执法的成本，同时使行政相对人承受了高昂的守法成本，降低了行政立法的效益。

    第二，行政立法的民主参与程序还不够健全。行政立法作为一种资源配置的手段和利益分配的杠杆，其本质和宗旨是公正、合理的分配权利和义务。在法治国家，公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础。反观我国，在这一方面作的明显不足。

    三、行政立法监督体制

     （一）行政立法监督的存在依据

     行政立法制度的确立的确有很大的积极作用，但其大量运用也引发了许多新问题，以致有西方学者认为，它是一种新专制主义，是“通往奴役之路”。因此，当行政立法制度确立的同时，行政立法监督问题始终与其相存。行政立法监督有深厚的理论支撑，权力制约理论和人民主权思想是行政立法监督的理论基础。

     1．权力制约理论

     在资产阶级革命时期，为了反对和防止专制主义，启蒙思想家们强调，政治权力具有对人的腐蚀性，英国具有新思想倾向的贵族阿克顿勋爵最早指出:“权力对人具有腐蚀性，绝对的权力导致绝对的腐败。”为了防止政府滥用权力、压迫民众，有效的方式是采取分权制衡的方式。后来，洛克提出分权理论，主张把政府权力分为立法、行政和对外三种权力。国家的立法权由议会掌握和行使，行政权和对外权由国王掌握和行使，但是，立法权高于行政权和对外权，立法机关对行政机关具有制约和监督的权力。法国政治思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中进一步强调指出，不受任何制约和监督的权力必然导致腐败和滥用权力，这是一条万古不易的真理。“要防止权力滥用，必须权力制约权力”，（注6）他主张把政府权力分为立法、行政和司法三种权力。行政立法属于行政权的范畴。“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就是行政权力具有一种无限延伸的动力。”（注7），行政立法兼具行政与立法双重性质。其立法性使其具有巨大的自由裁量空间，在一定范围内可以创制一定的规则。作为资源配置和利益分配的重要手段，行政立法与公民权利息息相关，完全有必要对其进行全面地监督。 

首页 上一页 1 2 3 4 5 6 下一页 尾页 3/6/6

 WORD格式全文下载链接(充值:元)

论行政立法的监督5(三)......