论行政立法的监督5(五)

    2．行政机关自我监督及其存在的问题

    行政系统内部的监督是我国制度设计最全面的监督体制，这种监督既包括实体方面的监督，又包含程序方面的监督。监督主要是行政机关上下级之间的监督，主要方式为备案审查。 宪法第89条规定：“国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”。《立法法》同时规定国务院有权撤销或者改变不适当的部门规章和地方政府规章。省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。关于不适当规章的含义，《立法法》法第87条规定了五项不适当的规章，即为超越权限的： 违反上位法的；规章之间对同一事项规定不一致；经裁决应当改变或者撤销一方的规定；规章规定被认为不适当的；违背法定程序的。对于较大的市的行政立法的监督，较大市拥有行政立法权并不能改变该市对省级政府的从属地位。因此，省级政府拥有对较大市的政府规章的备案审查监督权。同时《规章制定程序条例》第35条规定： “国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。”此制度的设计为行政相对人对规章的监督提供了方便，同时也有利于行政机关本身的内部监督。

    行政机关内部监督是一种自律监督，自律监督有着天生的缺陷。行政机关自身利益的部门性以及一致性决定了行政机关的监督趋向形式化。由于行政机关上下级同属一个系统，在认识、决定行政事务时难免视角相同，而且下级行政机关制定的规章一般还是经过了上级行政机关的审批。所以，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识。显然这种自我监督的制约机制作用甚小。

    3．司法监督及其存在的问题

    根据我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《行政诉讼法》第11条具体列举和概括了人民法院可以对具体行政行为进行审查的受案范围。

    对于行政立法，人民法院能否审查，我国《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方法规为依据……。”《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或者裁决。”从现行法律规定来看，我国的司法审查并不包括对行政立法的审查。将行政立法排除在司法审查的范围之外。

    但在实践中，人民法院对某些行政立法仍享有一定程度的司法审查权。因为我国行政立法有两种表现形式，即行政法规和规章，并且大量的表现为规章，包括部委规章和政府规章。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，可以参照行政规章。这表明人民法院对规章享有不完整的司法审查权。因为“参照”的前提是对规章的合法性进行识别、判断，合法的予以“参照”，不合法的则不予“参照”。

    目前我国人民法院虽然可以对行政规章有自己的判断，但也只是呈现出一种消极的规避姿态。这种变相的审查方式造成的严重后果是，由于种种原因，各地法院对同一类案件可能适用不同的法律规范，做出不同的判决，从而造成法制的混乱。

    四、行政立法监督体制的完善

     （一）健全行政立法监督机构，设立立法监督委员会

    如何完善和加强最高权力机关的行政立法监督工作，充分发挥它在行政立法监督中的主体作用，是加强和完善行政立法监督模式的主要着眼点。根据宪法和法律规定，行政立法监督主体主要包括权力机关和行政机关两类。由于自身特点及职权等原因，他们不能有效行使立法监督权，直接影响了行政立法监督效果。笔者认为，行政立法监督机制不能有效运作，一方面是行政立法监督的各项制度不健全，另一方而是缺少专门的监督机构，应在全国人民代表大会下设立立法监督委员会，由它审查行政立法是否违宪。

    立法监督委员会设在权力机关内部，地位上作为全国人大的一个专门委员会，对全国人大及其常委会负责，接受全国人大及其常委会的领导。立法监督委员会是协助权力机关行使立法监督职能的专门机构。借鉴其它专门委员会的设置方式，立法监督委员会应由主任委员、副主任委员和委员组成。主任委员由大会主席团在副委员长中提名，副主任委员则由大会主席团在全国人大常委会委员中提名:委员在全国人大代表中的高级法官，法律专家和高级政府官员中提名，各占1/3名额。立法监督委员会委员的任期于全国人大代表的任期相同，可连选连任，非经法定理由不得被免职。 立法监督委员会得拥有以下职权：审查报送全国人大常委会备案的行政法规是否违宪，审查已经生效的行政立法是否违宪违法，提出审查意见；对国务院提请裁决的地方性法规同行政法规相冲突，地方性法规同国务院部门规章相冲突，提出处理建议；对最高法院、最高人民检察院提请裁决的行政法规是否违宪，下位法是否同上位法相抵触，提出审查意见；对公民，企事业组织书面申诉的行政立法进行审查；全国人大及其常委会交付的其它工作。立法监督委员会的决定应以全国人大常委会的名义做出，或就上述立法监督事项提出报告， 

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