论行政不作为的救济5(五)

    （二）是贯彻实施法律的需要。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》以下简称《行政诉讼法》作为全国人民代表大会制定的基本法律，对行政不作为做了相应规定。根据该法第４条、第５条的规定，公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，或者申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。另外，《行政诉讼法》第６７条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”根据《行政诉讼法》的上述规定，行政不作为侵犯行政相对人的合法权益造成损害的，国家应当进行赔偿。其次《国家赔偿法》作为规范国家赔偿制度的专门性法律，虽然没有明确规定国家对行政不作为造成的损害应承担赔偿责任，但也没有排除这种赔偿责任。该法第２条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”而行政不作为本身不属于违法行使职权的情形，同时，根据该法第３条、第４条有关行政赔偿范围的规定，行政主体及其工作人员在行使行政职权时的其他违法行为造成公民身体伤害或者死亡以及造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。这里的“其它违法行为”，也应当包括行政不作为。

    （三）是保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政的需要。如前述，由于目前法律制度的缺陷，行政主体经常怠于行使行政职权，对各类违法行为该制裁的不予制裁，对公民、法人和其他组织的合法权益该保护的不予保护，导致行政相对人的合法权益受到行政不作为的损害却得不到赔偿，同时行政主体也受不到应有的处罚。确立国家对行政不作为承担赔偿责任这一原则，一方面可以使行政相对人在受到行政不作为侵犯造成损害时能够得到国家赔偿，从而起到充分保护公民、法人和其他组织合法权益的作用，另一方面可以促使行政主体及其工作人员积极履行法定职责，减少行政不作为的发生。

    四、我国现行行政不作为的救济方式

    我国现行行政不作为的救济方式主要分为宣告违法、限期履行、责令赔偿。

    （一）宣告违法

    宣告违法是指经有权国家机关的审查，确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经存在并且宣告它是一种违法行政行为的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上为确认判决；体现在行政复议上就是行政复议机关的确认违法的行政复议决定。“采用这种救济方式的价值在于，它是其他救济方式的前提和基础，对其他救济方式具有预决的意义，且是追究不作为行政责任的直接依据”。（注6）在行政不作为中，由于是行政主体逾期未履行法定的特定行政作为义务，因此，在过了相关期限后，行政主体及其工作人员的行政作为可能已无履行的必要性和可能性，此时，如果责令行政主体履行其应当履行而未履行的积极作为义务，对行政相对人来说已经没有任何实际意义，甚至还有可能给当事人带来更大的损失，此时只能采用宣告违法的，确认行政主体当时的行政不作为是违法的。当行政不作为对行政相对人带来现实的、确定的损害后果时，行政相对人一般会提出国家赔偿的要求，此时必须先由有权机关确认行政不作为违法，以作为行政相对人申请国家赔偿的直接依据。从我国的实践经验来看，在责令履行无实际意义的情况下，一般也是有权国家机关确认行政主体的不作为违法，以使该行政法律关系的状态得以确定，作为行政相对人申请国家赔偿的直接依据；当行政不作为没有损害甚至有利于行政相对人利益但却损害公共利益时，如税务机关逾期未向纳税人收缴税款，这对纳税人是有利的，但却会损害公共利益，此时必须由有权国家机关先宣告税务机关的行政不作为违法，以作为要求税务机关追缴税款并依法追究相关责任人的依据。

    （二）限期履行

    限期履行是指经有权国家机关审查，认定行政主体及其工作人员没有履行其作为的义务而该义务还有履行的必要性和可能性时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是履行判决；体现在行政复议上就是行政复议机关的限期履行的行政复议决定。由于行政行为是由行政程序和行政实体内容这两个方面构成的，因此责令履行就存在着这样的问题：是责令行政主体履行行政程序上的义务或行政实体上的义务还是双方面义务都履行？对于这个问题，法律法规没有作出明确的规定，我国学界也尚未形成统一的意见。有的学者认为行政不作为救济的目的是使受到侵害的权益得到法律补偿，只有责令行政主体全面履行其程序和实体上的义务才能达到这一目的，从诉讼的效益原则出发，可以减少诉累。（注7）笔者认为，可以根据救济主体的不同以及行为的性质来确定。另外，限期履行应当确定履行期限，以防止行政主体的再次不作为，保护行政相对人的合法权益。至于履行的期限，有法定期限的，按法定期限确定。对于法律、法规没有规定的，可以参考行政主体内部办事规则等确定期限，还可以参考行政主体习惯上处理同类事项所需要的时间来确定合理期限。总之，合理期限的确定，既要考虑到行政相对人的合法权益，又要考虑到行政主体的实际运作情况。 

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