关于地方行政事业收费的理论分析(二)

     一是可将公共资源的稀缺转化为个人消费的成本，从而实现公共开支的节约。不妨假设一下：如果我国的税务局和财政局免费供应发票，结果会怎样?相信大家的判断是一致的，那就是：相当多的使用单位会存有若干年也用不完的发票。因为无论何种产品，只要免费可以得到，人们一般不会仔细评估它的内在价值，进而确定自己适度消费的界限，从而无节制消费或尽量占有，就难免发生，这是我们现代人类行为中的一个基本事实。但准公共产品是稀缺资源，总成本与消费量的变化具有正相关关系，在某些领域，还存在着边际成本递增规律。因此，从抑制消费领域中的浪费角度看，政府对某些准公共产品进行收费也是必要的。

     二是有助于规划公共产出量，减少公共开支的盲目性。政府提供的准公共产品，必须随时保证供给，这是公众对政府的一个最基本的要求。但如上所述，如果准公共产品的供给是免费的，让消费者对自己的消费量确定适度的界限是很困难的，而如果消费者的消费行为不受限制，其总量变化就无规律可循，从而相应的准公共产品供给计划的制订，也就失去了最重要的依据。为了做到随时保证供给，相关政府职能部门势必要争取尽可能多的资金，由此而引起的人力、物力上的浪费就在所难免。而如果实行收费制度，消费量变化的规律性就会不同程度地加强。例如前面所说的发票供应量问题，只要使用单位不再无节制地领取发票，各年度之间的需要量终归不会有剧烈的变化。从而，年度之间如何增减，预测的准确度就会大大加强，用于此方面的公共开支也会相对节省。

     (四)减少“拥挤”和“负外部效应”，降低、补偿社会成本

    关于“负外部效应”及其所导致的私人成本和社会成本的关系，一些经典的现代经济学教科书如萨缪尔森的《经济学》、雷诺兹的《微观经济学—分析和政策》等，都做过较充分的阐述。被认为最具典型意义的例子是工厂有害物质的排放。这些有害物质排放到空气或水中，使别人的利益受到损失，从社会的观点看，这种损失也是生产成本的一部分，它使社会成本因此而增加了。此外，我们知道，无线电频率、桥梁、渔场等公共资源，都有其技术上的承载限度，如果超过这个限度，资源的使用者就会互相干扰，从而导致各使用者及社会整体利益的减少，进而导致社会为消除这些“拥挤”、“负外部效应”而增加开支。总之，虽然这些公共资源是稀缺的，但它们又不能私有，因此社会必须对其使用进行管制。

     政府管制公共资源使用的通行做法是进行数量限制和设置“门槛”，如规定无线电频率使用者的数量及准入资格、对渔户限定捕捞量、对高峰阶段通过桥梁的汽车发放通行证、对产生污染的企业规定排污标准等。但仅有这些管制还不够，以下两个问题必须通过收费来解决：一是私人成本同社会成本的矛盾。那些对环境造成破坏，或在高峰阶段过桥而造成交通拥挤的人，如果不要求其为此做出补偿，他们通常是不会把对他人利益的损害计入自己的生产成本的，因而不仅低估了他们的生产或消费行为的实际耗费，进而导致这些危害他人的生产或消费过量，而且社会为消除其“负外部效应”的支出，如烟尘过滤和污水净化、改建或新建桥梁的成本开支，也不能得到相应的补偿。所以，必须使之按社会成本与私人成本的差额付费。二是公共资源供求的平衡和抑制“寻租”。如像无线电频率、可供商业开发的公有土地或山林，在免费供应的情况下，肯定会出现申请者数量大于可容纳数量的局面，“寻租”行为也会随之出现。而凡是稀缺的资源，都可以通过市场价格来实现供求的均衡。因此，在确定了若干个资质合格的候选使用者后，通过公开拍卖的方式，由付费高低来决定谁能取得相应的公共资源的使用权，上述问题就迎刃而解了。

     “费”的上述四大功能，综合而言，似乎可以做如下概括：如果说“税”是公共产出“投票选择”机制的体现，“费”就是公共产出的“投票选择与市场选择”的有机结合，或者说，是一种部分运用“市场选择”来确定公共产出的手段。

     从这一认识出发，可以看出，把政府收费的作用仅仅归结为“弥补财政收入的不足”是太片面了，远未揭示收费功能的本质。实际上，哪些费该收，收多少，与财政收入“足”与“不足”没有直接的关系。即使财政出现巨额盈余，有些具有特定受益或责任对象的公共产出费用，也不应该由整个社会来全额负担。这关系着社会公平和公共资源的合理配置，而不仅是财政收支平衡问题。此外，众所周知，政府的各项税、费收入，原本都是财政收入的组成部分，而财政收入的规模，应以履行政府职能的必要支出为基础。如果政府履行职能的支出是必要的，财政收入(包括借款性收入)就必须达到相应的规模。只要该收的“费”都收了，如果出现了财政收入不足，应首先检讨政府职能设置是否得当，开支规模是否必须。其次是检查税收上的漏洞。如果以上两方面都做了适度的处理，还可考虑有条件地发行国债，但“费”是不能加收的。否则，科学、规范的收费体制不可能确立，并必然导致税、“费”关系的扭曲。

     (一) 地方行政事业收入税与费的比较分析：税与费的共同点、税与费的差别等

    税收是国家为了实现职能，凭借政治权利，通过法律秩序，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。收费是指行政事业单位提供公共产品、服务或赋予某种权利而向直接受益者收取的费用。税与费是两个不同的分配范畴，既有共性也有差异。

     （1）费与税的共同点

    共同点：第一，都是国家组织财政收入的主要形式；第二，从性质上看，都是取之于民,用之于民的财政性资金，因为二者都是政府参与国民收入分配的形式；第三，从特征上看，二者的征收都以行政权力为依据，并且都有一定的规章制度，具有强制性的特征；第四，从征收的依据看，二者都是以国家行使了社会管理职能为前提。

     （2）费与税的区别

    ①、两者的性质不一样。收费一般具有补偿性，税收具有无偿性。税收一般是国家不付任何报酬而取得的，国家征税之后，也不将税款直接归还给原纳税人；而收费一般来说具有有偿性，一方面指政府的收费行为与提供热顶的服务相对应，即国家收费后，应该向付费人提供公共产品、公共劳务或者提供某中权利，另一方面指国家收费后，应该将费的收入用于原付费人或某一特定的付费群体，在使用对象上有明显的限制。 

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