试论对抽象行政行为的司法审查(一)

 【内容提要】对抽象行政行为进行司法审查是各国政治体制中分权制约原则的具体体现，也是司法权监督制约行政权的重要方式。笔者认为，我国现行行政诉讼立法已经确立了中国特色的对抽象行政行为的司法审查制度。然而，我国现行对抽象行政行为的司法审查，只是间接的、附带的和有限的司法审查，并不适应我国民主与法治建设的需要。因此，我们必须从思想观念、法律规范、组织体制、制度程序和人员素质等方面予以健全和发展。

    【关 键 词】抽象行政行为、司法审查、监督、具体行政行为

    【正 文】

    一、抽象行政行为的界定

    行政行为有多种分类方法。如果以行政行为的对象是否特定为标准，可以把行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。按照行政法学界比较通行的观点，所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。有的学者把抽象行政行为的特征归纳为五个方面，即：对象的普遍性、效力的普遍性和持续性、准立法性、不可诉性。而抽象行政行为的核心特征就在于行为对象的不特定性或普遍性，即行为对象具有抽象性，属于不确定的某一类人或某一类事项并具有反复适用的效力。

    抽象行政行为包括两类，一类是行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为。如国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、各委员会、中国人民银行和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。另一类是一般抽象行政行为，即制定不具有法源性的规范文件的行为，也就是有权行政机关制定或规定除行政法规和规定以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为。如国务院根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令；国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内，发布命令、指示；县级以上地方各级人民政府规定行政措施，发布决定和命令；县级以上地方各级人民政府所属工作部门发布命令、指示；乡、镇人民政府发布决定、命令。上列制定和发布“行政措施、决定、命令、指示”的行为只要具有普遍约束力，均属于一般抽象行政行为。

    所谓具体行政行为，它是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定化和具体化，属于某个个人或组织，或者某一具体事项。此外，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中曾给“具体行政行为”下了定义，即“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人，在行政管理活动中行使行政管理职权。针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这个定义同样说明具体行政行为的实质特征是“针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项”作出的。具体行政行为一般包括行政许可与确认行为、行政奖励与行政给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。 

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