论行政强制执行的模式6(四)

    我国现有执行模式产生的原因有:1.基于现实的考虑。主要表现为行政机关的机构设置不健全,缺少必要的执行机构;行政执法人员的执法素质和执法观念不够高;权力滥用的现象比较严重;行政管理的“管理色彩”比较浓厚,其触接的领域既广泛又深入,但却缺少有效的内外监督;2.保护人权与行政效率的共同需要,两者之间似乎更注重对人权的保护。立法者旨在充分保障人权的基础上实现提高行政效率的目的。我们非常重视行政效率,因为宪法规定的效率原则更多的是体现在行政管理领域。但是,长期以来,由于种种原因尤其是忽视法治行政的原因,我们往往是在牺牲法治、牺牲保护人权的基础上去片面追求着所谓提高行政效率的目的,某些人甚至把提高行政效率作为侵犯人权、实施违法行政的借口。当时的立法者已经意识到这一问题的严重负面影响,才规定这一执行模式的,这在当时无疑具有超前性和重大意义。3.立法的趋同效应或者立法的模范作用。也许当时的立法者对此问题缺少充分的考虑(原来的立法并不重视行政法专家的建议),在理论和实践上未作过多的考虑。因此,当一部法律制定出来以后,其他法律再涉及相同问题时,也便作出了相同或相似的规定。

    （三）、我国行政强制执行存在的问题

    我国目前尚无统一的行政强制执行法,行政强制执行领域存在许多亟待解决的问题。基于依法行政的客观需要,学者们一致认为中国应尽早制定一部统一的《行政强制执行法》。但在我国行政强制执行模式的选择及对即时强制的处理上,学界尚存在很大的分歧。就我国现行的行政制度而言,基本上是一种以司法机关强制执行为主、行政机关自力强制为辅的模式,其直接的法律依据是我国的《行政诉讼法》,该法第６６条规定:“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。”有学者认为,这种模式“借鉴和吸取了各国经验中的有益成分,是适合中国国情的。”③但事实上,现行模式的先天缺陷却在实践中日益暴露出来,值得认真检讨。我们认为,现行模式存在以下一些问题：

    第一,与行政行为效力理论严重脱节,大大降低了行政的效率。学者们一般认为,行政行为作出以后,即具有四种效力:公定力、确定力、拘束力和执行力,其中执行力对保障行政行为内容的实现具有特殊的重要意义。换言之,如果行政不享有对其行政决定的强制执行权,行政决定的内容就难以得以实现,行政行为因缺乏应有的连贯性而使其效率大打折扣。我国现行行政强制执行模式运行的结果恰好就是这种情况。这是因为,根据最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第５７、８５条的规定,在诉讼过程中,人民法院对行政机关的申请是不予执行的;即使在一般的申请执行中,法院也可以以某种理由将申请材料退回行政机关,从而使行政决定处于一种“搁置”的状态。可见,从根本上说,现行模式违背了一般的行政法原理,严重地影响了行政效能的提高。第二,致使司法与行政的角色严重错位,浪费了有限的司法资源。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”,其本质是“权威裁判”。④换言之,人民法院的角色应定位于一个公正、中立而无偏私的裁判者。然而,法院接受行政机关的申请,依法强制执行行政决定,却导致了裁判与执行职能的颠倒,使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”,“法院成了政府机关的执行部门,司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人,实际上否定了行政诉讼制度存在的基础。”⑤事实上,我国各级法院的审判任务都极为繁重,只有让其专司裁判,才能充分利用现有的司法资源,提高司法的公正与权威。

    第二、内容较散乱,缺乏统一立法。目前,我国尚未有一部统一规定行政强制执行活动的法律,而是由单行法律、法规分别规定。这种立法方式存在不少缺陷。有学者对我国涉及行政强执行的65部法律、法规进行了统计,“其中申请法院执行的约占70%,主要集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域。行政机关执行的约占23%,主要集中在公安、税收等领域。行政机关和法院选择执行的约占3%,主要集中在海关等领域。只有处罚规定而没有明确由谁执行的约占4%”这个统计反映出的问题是,同样是执法任务很重的行政机关,有的有强制执行权,有的却没有,前者如公安部门,后者如交通部门。这种划分的标准是什么很令人困惑。此外,法律、法规未明确有强制执行权的行政机关的执行权力范围是什么,而且“许多法律、法规规定的执行内容不周延,存在空白”。

    第三、法律、法规规定的行政强制执行手段不完整,程序不健全。 

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