全球化背景下我国政府行政改革的目标与方向(二)

    第三，在管理队伍上，我们还亟待建立一支懂得并能驾驭现代市场经济条件下宏观调控的政府运作的人才队伍。行政管理具体环节还存在诸多问题：如部门之间职能交叉，行政审批手续烦琐，遇到问题互相推委，为了部门利益相互抵制。此外，政府以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔机制没有形成，缺乏社会对政府权利机关有效监督机制，政府和企业、市场、社会公众关系制度的缺失等导致了政府机关任人唯亲、违法乱纪行为的发生。在管理的手段上，随着跨国公司的发展，政府对经济的控制能力将受到挑战，跨国公司有许多办法，可以绕过东道国政府的控制。跨国公司根据不同国家和地区的投资环境、法律透明度的高低、劳动力用工制度，可以随时把生产转移到投资环境好，法律透明度更高，劳工制度更宽松的地区去。

     总之，我国当前的政府公共行政很大程度上仍处于传统政府行政阶段，政府行政所存在的这些问题使中国面临前所未有的挑战。

    二、 全球化背景下我国政府行政改革的目标选择

    正如前面所讲到的，全球化的发展和全球性公共问题的出现, 引起了人类政治观念上的深刻变化, 以国家为主体的传统的国际体系受到严峻挑战, 客观上提出了世界政治范式的转换, 全球治理正是这种人类政治观念转变和世界政治范式转换的集中反映, 这种变化和转变包括人类政治过程的重心从统治走向治理, 从善政走向善治, 从政府的统治走向没有政府的治理, 从民族国家的政府统治走向全球治理。

    在治理与善治的理念下进行政府改革。这是在全球化与全球治理背景下政府改革应遵循的总体思路。自从有了国家及其政府以后, 善政便成为人们所期望的理想政治管理模式, 古今中外概莫能外。虽然中西方政治文化有很大不同, 但就良好政府的标准而言却大致无二,这就是严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。从人类政治发展的实践看,尽管人们对良好政府孜孜以求,但美好的期望却始终没有从理想变成现实,而且可以断言,人们理想中的良好政府永远也不可能实现。且不说各种外在因素的影响,仅就公共选择理论所论及的“政府失败”的存在就足以说明这一点。因此,任何把社会良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切实际且极不明智的。转变政府理念,从善政到善治,是政府改革所应该遵循的总体思路和基本原则。

    所谓善治, 就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理, 是政治国家与市民社会的一种新颖关系, 是两者的最佳状态。可以把善治的内涵归纳为10 个要素, 这就是合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。

     治理和善治与传统的政府统治根本不同，主要表现在三个方面: (1) 权威的行使主体、基础和性质不同。治理虽然需要权威, 但这个权威并非一定是政府机关, 而统治的权威则必定是政府, 统治的主体一定是社会的公共机构, 而治理的主体既可以是公共机构, 也可以是私人机构, 还可以是公共机构和私人机构的合作。统治的权威主要源于政府的法规命令, 治理的权威则主要源于公民的认同和共识, 前者以强制为主, 后者以自愿为主。(2) 管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的, 它运用政府的政治权威, 通过发号施令、制定政策和实施政策, 对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程, 其权力向度是多元的。（3）管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家, 否则, 超越了自己的领土, 就是对其他国家主权的侵犯。而由于治理权威主体的多元性, 所涉及的对象则要宽泛的多, 既可以是特定领土界限内的民族国家, 也可以是超越国家领土界限的国际领域。正是由于治理与统治之间存在着这些不同, 才使得治理理论能够弥补传统的政府统治理论之不足而成为全球化进程中实现不同层次有效管理的重要思想理论。

     善治理论对政府角色的审视逻辑,为我们提供了一个全新的视角。它把作为自组织网络和互利信任关系的“社会资本”引入治理分析框架,并提供了比其他分析路径更全面的方法体系,使我们摆脱了长期在政府与市场之间摇摆的惯性思维模式。善治理论作为一种比较理想的政府管理模式设计,理应成为我国政府改革的参照,我国政府角色定位应朝着“有限政府”方向转变。所谓有限政府,是指政府职能、权力和规模都受到法律明确规定和社会有效的制约。有限政府是相对于无限政府而言的,二者的区别就在于前者在职能、权力和规模上都有法律明确规定和社会监督制约,政府的职能、权力和规模逾越法律边界时,就会得到及时、有效的纠正。有限政府不是经济增长的直接提供者,而是社会发展的指引者、合作者、促进者和监督者,“掌舵”而非“划桨”是有限政府的真正之道。

    1997 年世界银行发展报告指出:“一个更为精明强干的政府可以是有效性更高的政府,但是有效性与精明强干并不是一回事。精明强干在指国家时,是指有效地实施并推动集体行动的能力,它包括法律与秩序、公共卫生以及基础设施等。有效性是指利用这些能力以满足社会对这些物品需求的结果。一个政府也许精明强干,但是如果这种能力不是用于社会利益上,那么它就不是很有效的。”这就是说,有限政府的本质在于实现公共利益的最优化,为此它必须是一个以社会、企业和公众的合理、合法需求为行为的出发点,以这些需求的满足为行为的归宿点,注重与社会、企业和公众的对话,注重充分满足公众需求的回应型政府。有限政府将摒弃视社会、企业和公众为单纯的被管理对象的统治观,政府将不是一个高高在上的惟一拥有绝对权威的统治机器,而是一个享有适度权威的公共服务型组织和指导型组织,政府的权威主要不是来自于国家强制性权力造成的威慑,而更多地来自于社会、企业和公众在对话框架和协商模式中产生的心理认同。有限政府的形成并不完全是一个自觉的过程,而是一个政府与社会、政府与公民以及政府与第三部门的博弈过程,它的形成必须有强大的社会、高素质的公民、健全的第三部门作为前提,因为从传统政府向有限政府的角色转换不可能完全靠政府的自觉,而必须有外在力量的推动。

    另外，随着现代科学技术不断进步,后工业社会和信息社会的到来,西方各国积累了丰富的市场经济和现代管理的行政经验的基础上,积极探索并将逐步系统化为与信息社会和知识经济时代相适应的新的行政范式。其本质是民本位、社会本位,政府管什么,不管什么,全看公民和社会是否需要,并以此作为政府职能定位的重要依据。服务型政府将彻底抛弃旧的治民或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念。适应新时期我国政治、经济、社会的全面发展的要求，建构服务型政府也是我过行政改革的重要任务和行政管理模式的目标选择之一。

    结合我国具体国情和所处于的阶段，以及加入WTO后我国政府面临的问题，构建一个服务型，有效型的有限型政府是我国行政改革的重要任务和行政管理模式的目标选择。

    三、 全球化背景下我国政府行政改革的新举措

    有效型政府的理念要转化为现实,需要通过政府职能的合理定位和政府能力的提升等途径来提高政府有效性程度 

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