论行政不作为的救济6(四)

    从依法行政的角度来看，如果行政主体怠于履行法定职责，对相对人的人身权和财产权造成损害，则依法行政无从谈起。国家赔偿法中行政赔偿的立法目的就是为了解决行政主体侵权行为的赔偿责任，它应该对违法的作为行政行为和违法的不作为行政行为进行全面的规范，为受损害的公民、法人和其他组织提供救济，只有这样才能切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，《国家赔偿法》的功能和价值才能充分体现。

    （四）其他渠道的行政不作为救济

    在任何国家，行政不作为的救济都不可能靠一两个机构，一两种渠道就全部解决，而必须建立多样性的、整体上和谐的救济体系。在我国，除了上面所讲的行政诉讼、行政复议和行政赔偿救济之外，还存在着多种可能的救济渠道。例如向有关党、政领导直接申诉，向人大机关或其领导和代表、委员申诉，向媒体求援等，其中信访是一种比较常见的渠道。这些渠道在现实的救济中扮演着重要的角色，在相当长的时期内势必还不可缺少。但也应当看到，这些救济渠道还有很多不规范的地方，甚至可能带来其他弊端。例如，信访机构不是一个法定的纠纷处理机关，通常必须转归其他部门处理，在很多情况下可能变成“公文旅行”。而且信访成功与否很大程度上取决于领导对此事的关注程度和领导个人看法，因此带有很大的偶然性和随意性。在某些情况下，领导的意见可能对正常处理造成不必要的干扰。信访没有时间和级别限制，无穷尽的信访使得已经生效的行政决定和司法判决随时面临被推翻的危险，不利于行政秩序的稳定性。所以，从解决社会纠纷的角度来说，信访不是一种常规的、制度化的纠纷解决渠道，而只是对行政复议、诉讼等渠道的补充。相反，信访大规模地存在，本身就说明那些常规的、制度化的纠纷解决机制的失灵。领导花大量精力处理信访，在当前特定条件下可能是必要和有益的，但不应是我国行政不作为救济制度发展和完善的方向。

    四、完善我国现行的行政不作为的救济制度

     (一) 完善行政复议救济制度

    完善行政复议救济制度，主要应解决如下几个问题:

    1、全面扩大行政不作为复议的范围。《行政复议法》应当对行政不作为的复议范围有较大拓宽。

    2、加强复议机构和人员的独立性。复议机构在机构设置、人员任免、待遇方面应加强独立性，减少各种干扰。在具体负责复议事务的复议机构的设置上，首先，应当使复议机构具有相对的独立性，只对本机关首长负责；其次，复议人员的配置上要尽可能超脱，至少要有一半以上的人员不是复议机构的人员，以避免各种干扰。

    3、加强复议程序的保障。改变目前行政复议以书面审查为原则的方式，引入听证程序，保障复议当事人质证、辩论和聘请律师的权利，行政复议还应当公开举行，接受各方监督，除简易案件外，应当经过当面质证，未经当面质证的证据不得作为裁决的依据，以避免暗箱操作，要有明确的管辖与时限规定。

    (二) 完善行政诉讼救济制度

    完善行政诉讼救济制度，应着眼于解决以下问题：

    1、拓宽受案范围。我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式，其中第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定比起之前的各个单行法，有所扩大。从解决社会纠纷的目的出发，原则上应当让所有的行政不作为争议能够在法院得到最终解决。为了能够明确界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，在立法上，应当采用概括式来规定法院受案范围；对于特殊的行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确排除。

    2、经过复议的案件，一律以复议机关为被告。在实践中，一些复议机关为了“不做被告”，千方百计地维持原具体行政行为。这种现象削弱了行政复议的作用，不利于解决纠纷，也不利于上级行政机关监督功能的发挥。为此，应当修改为，经过复议的案件，一律以复议机关为被告。

    3、完善证据制度。行政诉讼的证据制度是个比较复杂的问题，现有《行政诉讼法》中规定过于简略，只在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中有部分规定，效力不及法律。当事人举证的时限、证据可采性问题，都缺乏详细规定。法律要求被告在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并且提供当初做出具体行政行为的证据、依据。但对于被告不提供或者无正当理由逾期提供的法律责任缺乏规定。实践中，有行政机关采用不提供、不应诉、不出庭，对抗法院审判。为此，应当增加规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。被告在一审过程中没有提交证据，到二审时再提交，也不能作为撤销或变更一审裁判的理由。应明确规定：未经庭审质证的证据，不能作为定案证据；被告严重违反法定程序收集的证据，不能作为认定其行为合法的依据等等。

    4、完善裁判方式。《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”当初这么规定，是担心行政机关利用调解压制原告。但在审判实践中，大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，禁止调解的规定名存实亡。只要“协调”过程和结果不违反法律，应当予以准许。为此，似应取消前述规定，允许调解。法院审查后，认为不违反当事人意愿和法律规定的，制作调解书，经送达生效。

    5、强化执行力度。法院判决后不执行判决的现象依然很严重。行政机关对不利于自己的判决，往往拒不执行。一些政府领导担心行政判决影响当地经济或者行政效率，甚至公然出面阻止法院判决的执行。现有法律的执行条款不够严厉，措施过于简单。可以考虑将责任落实到个人，特别是增加行政首长的个人责任。

    (三) 完善国家赔偿救济制度

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